Муниципальное право: признаки, предмет и функции

Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, на­правленных на регулирование отношений в сфере местного само­управления.

Наименование отрасли берет начало от лат. municipium — само­управляющаяся община[1]. В законодательстве о местном самоуправле­нии термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, пред­приятий, учреждений и организаций, объектов собственности и дру­гих объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связан­ных с осуществлением населением местного самоуправления, как рав­нозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регули­рующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования — земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

Выбор термина «муниципальное право», видимо, во многом предо­пределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления — «муниципальное образование» и тем, что иноязыч­ное слово «муниципальное» не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулиро­вания местного самоуправления, в отличие, например, от коммуналь­ного права.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рас­сматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под от­раслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть)[2].

Предмет правового регулирования — совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых право­выми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отно­шений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (ин­ституты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования — порядок ре­гулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регу­лирования. Выделяют, например, общедозволительные («дозволено все, кроме прямо запрещенного») и разрешительные («запрещено все, кроме прямо разрешенного») правовые режимы. Отмечается, что уго­ловному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву — обязывающий, гражданскому праву — дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (односто­роннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирова­ния (предоставление участникам общественных отношений возмож­ности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права — основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закре­пление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятив­ная динамическая функция); охрану желательных отношений и вы­теснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных от­раслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специа­лизации и т.п.

Общеотраслевые обобщения — совокупность правовых норм, на­правленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отрас­лей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципаль­ного права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируе­мых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте оп­ределяется нормами гражданского, предпринимательского права. Вве­дение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания — предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должно­стных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправ­ления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве от­дельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На ох­рану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регули­рования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление — предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых раз­ных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (преж­де всего нормами специального законодательства о местном самоуправ­лении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные ас­пекты устройства аппарата муниципальной власти, органы обществен­ной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправ­ления, положение депутатов представительных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительст­вом, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципаль­ное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий пред­мет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство — собственный предмет муниципаль­ного права. Он задает своеобразие предмета муниципального регули­рования в целом.

Функции муниципального права и метод муниципального регу­лирования. Муниципальное право не только закрепляет территори­альные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предприни­мательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исклю­чением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципаль­ного права и главная особенность метода муниципального регулиро­вания общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципаль­ных образований). Очевидно, что названные положения должны раз­виваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местно­го самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его прива­тизации; в бюджетном законодательстве — особенности правового по­ложения муниципальных образований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении — особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конст­рукций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие катего­рии, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муници­пальная собственность.

Интересно, что термин «муниципальное образование» впервые появился в ГК РФ, и только потом был введен в специальное законо­дательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имуществен­ный оборот, а бюджетное законодательство — содержательную «на­чинку» местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муници­пального образования, местного бюджета не могут заменяться каки­ми-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных обра­зований, органов местного самоуправления в различных сферах обще­ственной жизнедеятельности, а также путем наделения органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного само­управления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве «площадки» соединения предписаний разных отраслей, закрепляю­щих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, опреде­ляющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регу­лирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирова­ния от методов конституционного (государственного), администра­тивного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляет­ся с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования назы­вают запреты, связывания, дозволения. Из них конструируются режи­мы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возмож­ностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного само­управления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и ме­стного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения само­стоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим спо­собом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходи­мую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с дру­гой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного са­моуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государст­венной власти, обязательности государственной регистрации уста­вов муниципальных образований, наличия выборных представи­тельных органов местного самоуправления. Императивность свой­ственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На нача­лах императивности строится ответственность органов местного са­моуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закре­плении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в-том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том чис­ле нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конститу­ционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачас­тую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления. Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением само­стоятельно. Данная конституционная установка не запрещает феде­ральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное ре­гулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от б октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] расширил число базовых территориальных, организа­ционных моделей местного самоуправления по сравнению с Феде­ральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации»[4]. Од­нако вариантности в регулировании местного самоуправления по-прежнему недостает современному российскому законодательст­ву о местном самоуправлении.

Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований. Императивно определяя перечень базовых вопросов ме­стного значения, федеральный законодатель затем указывает, что му­ниципальные образования дополнительно вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесен­ные к ведению других муниципальных образований и органов госу­дарственной власти.

Как и в конституционном праве, в муниципальном праве использу­ется метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государст­венной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муници­пальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод рекомендательного регулирования [5]. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве, имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обяза­тельно. Данный метод учитывает самостоятельность местного само­управления, особым образом ее подчеркивает.

Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы му­ниципального права, направляющие нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество его общеотраслевых обоб­щений, образуют общую часть муниципального права, что также сви­детельствует о превращении муниципального права в самостоятель­ную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе об общих принци­пах организации местного самоуправления.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как ком­плексное межотраслевое образование[6], вбирающее в себя нормы раз­ных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права — совокупность норм, закрепляющих ценности, це­ли, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориен­тирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного само­управления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений мест­ного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, ад­министративного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определя­ется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права — совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных мето­дов правового регулирования территориальные и организационные >д формы местного самоуправления, порядок деятельности органов ме­стного самоуправления, органов территориального общественного са­моуправления, положение депутатов представительных органов мест­ного самоуправления, выборных должностных лиц местного само­управления.

Приведенные определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Це­лостность муниципального права в таких условиях обеспечивается пре­жде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к кон­ституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.