Место муниципального права в российском праве

Российское право имеет сложную структуру. В его составе выделяют публичное и частное право. В эти разделы включают отрасли, обособ­ляемые по предмету и методу правового регулирования. В состав публичного права входят конституционное, административное, финансо­вое, уголовное право и др., а в состав частного права — например, гра­жданское, предпринимательское, семейное право. Сюда же следует отнести корпоративное право (церковное право, внутриорганизационное право общественных объединений и т.д.).

Муниципальное право и как комплексное межотраслевое образо­вание, и как обособленная часть российского права является по пре­имуществу правом публичным, поскольку регулирует публично-властные отношения. Однако в муниципальное право входят и част­ноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального общественного самоуправления, нормы граждан­ского, предпринимательского права, отражающие особенности стату­са субъектов муниципального права, особенности режима объектов муниципальных отношений).

При более глубоком делении в российском праве выделяют профи­лирующие и комплексные, материальные и процессуальные отрасли права. К числу профилирующих отраслей, т.е. отраслей, которые, опи­раясь на конституционное право, вводят правовые режимы межотрас­левого значения, относятся гражданское право, административное право, уголовное право и соответствующие им гражданско-процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное право. Комплексные отрасли права строятся на комбинации правовых режимов, задаваемых профилирующими отраслями. Так, земельное право соединяет гражданско-правовые и административно-правовые режимы применительно к такому объекту правового регулирования, как земли (и некоторым иным). К числу комплексных отраслей права относят также экологическое, водное, лесное, торговое право, т.п. от­расли. Таким образом, комплексные отрасли надстраиваются над про­филирующими отраслями.

Муниципальное право в силу своеобразия предмета и метода регу­лирования полностью не вписывается в какой-то один класс назван­ных нами отраслей. Оно имеет исходную конституционную основу. Та его часть, которая обеспечивает объединение норм разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, а также нормы, устанавливающие территориальные, организационные формы мест­ного самоуправления, порядок деятельности органов местного само­управления, органов территориального общественного самоуправле­ния, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле­ния, располагаются на уровне профилирующих отраслей. Муници­пальное право в их лице и приобретает качество профилирующей от­расли права. Одновременно муниципальные нормы, объединяющие нормы разных отраслей права в деле регулирования местного само­управления, вместе с ними составляют комплексное правовое образо­вание. Муниципальное право включает множество материальных и процессуальных норм, но только к материальному или только к про­цессуальному праву его тоже не отнесешь.

Муниципальное право и статусная структура права. Необходимо выделить признак, который позволил бы вписать муниципальное пра­во как право местного самоуправления в структуру российского права целостно, без остатка. Представляется, что муниципальное право как целостная отрасль входит в статусную структуру права.

Статусная структура права строится на обособлении норм, наце­ленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. При этом акцентируется внимание на правовом положении субъектов права. Данная структура позволяет всесторонне обрисовать правовое поло­жение субъектов права, выявить его пробелы, реальные и желаемые зависимости между работающими здесь группами норм.

В статусной структуре права помимо муниципального права выде­ляется региональное право (право субъектов Федерации) и федераль­ное право (право федерального центра)[7]. Муниципальное право закрепляет правовое положение муниципальных образований как по­литико-территориальных единиц, а также внутренних для них субъек­тов: населения, муниципальных органов и организаций, жителей, му­ниципальных избирателей, служащих, общественников и др.

Муниципальные нормы

Муниципальные нормы в широком смысле — все нормы права, так или иначе участвующие в регулировании отношений местного само­управления. Муниципальные нормы в узком смысле — нормы права, регулирующие то, что выше мы определили как муниципальное строительство, а также нормы, призванные направлять нормы других отраслей права, применительно к отношениям местного самоуправле­ния (нормы-цели, нормы-принципы, дефиниции и т.д.).

Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции, цели правового регулирования они обеспечива­ют. Поскольку базовые для права в целом функции позитивного регу­лирования и охраны реализуются и средствами рассматриваемой от­расли, то первичным является деление ее норм на регулятивные и ох­ранительные.

Регулятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществ­ления функций местного самоуправления. Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправ­ления, организации и деятельности органов местного самоуправле­ния, непосредственного отправления населением муниципальных функций.

Регулятивные нормы, в свою очередь, делятся на: дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизион­ные нормы, а также обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы.

Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муници­пального права терминов. Так, ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. вводит легальные определения муниципального образования, вопросов мест­ного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления.

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для мест­ного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст. 12, 130—133), гл. 1 упомянутого Закона.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение деятельности ор­ганов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для мест­ного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 8, ст. 12, 133).

Коллизионные нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетен­ции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципаль­ного права. Так, согласно п. 3 ст. 5 Закона от 6 октября 2003 г. в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых ак­тов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конститу­ции РФ, упомянутому Закону применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправ­ления по отношению к нормам, содержащимся в российском законо­дательстве (за исключением конституционных норм), вытекает из правила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные догово­ры Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к законам страны.

Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности уча­стников муниципальных отношений путем установления их полномо­чий и прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно оп­ределять структуру органов местного самоуправления.

Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, орга­нов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, до­пускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и му­ниципальные органы, при изменении названных границ, обязаны учи­тывать мнение населения.

Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципаль­ного образования органам, должностным лицам других муници­пальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона от б октяб­ря 2003 г.).

Виды норм по характеру велений. По характеру содержащихся в них велений выделяют нормы императивные, диспозитивные и ра­мочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Это — нормы-«советчики». Таковы, напри­мер, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов Федерации.

Виды норм по субъектам правотворчества. По субъектам право-творчества выделяют нормы, содержащиеся в международном законо­дательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъек­тов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон которых является орган местного само­управления, или направленных на регулирование муниципальных от­ношений, во внутриорганизационных актах органов территориально­го общественного самоуправления.