Правовые основы местного самоуправления 


Мы поможем в написании ваших работ!



ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

Правовые основы местного самоуправления



Конституция РФ. Особую роль в регламентации местного само­управления играет Конституция РФ. В литературе высказываются мнения о том, что, с сугубо теоретической точки зрения, в Конститу­ции можно было бы и не определять общий статус местного само­управления, достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление. Однако в связи с тем, что местное само­управление в России в современных условиях устанавливается свер­ху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его ут­верждения и развития. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. 12, 130—132 Конституции РФ общей модели местного самоуправ­ления[12]. Данная причина не единственная. Новое конституционное за­конодательство наделило широкими полномочиями в сфере местного самоуправления субъекты РФ. Отсюда необходимость закрепления российской Конституции модельной конструкции местного само­управления, являющейся базовой для субъектов РФ.

Таким образом, в основе иерархии муниципального законодатель­ства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституционного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный но властно-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республикан­скую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность призна­ется и защищается наравне с частной, государственной, иными фор­мами собственности (гл. 1). В ней определено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распо­ряжение муниципальной собственностью. Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, самостоятель­но управляют муниципальной собственностью, формируют, утвер­ждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также реша­ют иные вопросы местного значения. Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении гра­ниц местного самоуправления, самостоятельного определения населе­нием структуры органов местного самоуправления. Конституция пре­дусматривает возможность наделения органов местного самоуправле­ния отдельными государственными полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компенсации дополнитель­ных расходов местного самоуправления, возникших в связи с реше­ниями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральны­ми законами.

Международные договоры РФ. Уступая по юридической силе Конституции РФ (только она непосредственно воплощает государст­венный суверенитет России), а следовательно, и законам РФ о по­правках к Конституции РФ, международные договоры обладают при­оритетом по отношению к иным актам российского законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России яв­ляются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные за­коном, то применяются правила международного договора.

Для отечественного местного самоуправления основополагающим международным актом является Европейская хартия местного само­управления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ[13], однако с этим вряд ли можно согласиться.

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демо­кратии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и регио­нальных властей европейских стран (с июня 1994 г. — Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления само­стоятельности местных властей Декларацию принципов местного са­моуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Со­вета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конферен­ция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии ме­стного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтен­штейн, Люксембург, Португалия, Испания. В последующем к ним при­соединились другие европейские страны. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Евро­пейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Прези­дент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии[14].

I Европейская хартия местного самоуправления содержит принци­пиальные положения об организации местного самоуправления. Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:

• признание и, по возможности, закрепление в конституции госу­дарства принципа местного самоуправления (ст. 2);

• определение местного самоуправления как права и реальной спо­собности органов местного самоуправления регламентировать значи­тельную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках зако­на, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и все­общего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Согласно ст. 3 «это положение не исклю­чает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом»;

• указание на то, что основные полномочия органов местного само­управления устанавливаются конституцией или законом, что не ис­ключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного са­моуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не нахо­дится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц также должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления пол­номочия, как правило, должны быть полными и исключительными (п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7);

• допущение изменения границ территорий, в которых осуществ­ляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения рефе­рендума там, где это допускается законом (ст. 5);

• увязывание административного контроля за деятельностью орга­нов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения за­конности и конституционных принципов. Административный кон­троль может включать контроль целесообразности, но в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправле­ния (п. 2 ст. 8);

• закрепление права органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свобод­но распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансо­вые ресурсы органов местного самоуправления должны быть сораз­мерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или зако­ном. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и нало­гов, ставки которых органы местного самоуправления вправе опреде­лять в пределах, установленных законом (п. 1—3 ст. 9);

• закрепление права органов местного самоуправления при осуще­ствлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осу­ществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10);

• закрепление права органов местного самоуправления на судеб­ную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внут­реннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. И).

Законодательные источники. Положения Конституции РФ, Евро­пейской хартии местного самоуправления получили развитие в Феде­ральном законе об общих принципах организации местного само­управления 2003 г., вступающем в силу, за исключением его отдель­ных положений, с 1 января 2006 г. Он призван заменить одноименный закон от 28 августа 1995 г., носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Его соотношение с иными законами муниципальной направленности рас­сматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых законов[15]; систематизированного акта и тематических законов[16].

Указанный Закон дополняется рядом иных законов, направленных на регулирование отношений местного самоуправления, в том числе федеральными законами от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении кон­ституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в час­ти закрепления принципиальных территориальных, организацион­ных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправ­ления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправле­ния и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муни­ципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать, соответственно БК РФ и НК РФ.

В конечном итоге на регулирование отношений местного само­управления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том чис­ле кодексов. Среди них гражданский, трудовой, уголовный, бюджет­ный, налоговый, земельный, водный, лесной кодексы, Кодекс об адми­нистративных правонарушениях, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации».5.

Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, ус­танавливающих порядок наделения органов местного самоуправле­ния государственными полномочиями, государственные минималь­ные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

В основе законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации, строящегося на фундаменте общероссийского законодательства, лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, посвященные регулированию местного самоуправления. На их базе принимаются законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), спе­циализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц ме­стного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.).

Подзаконные источники. Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Федерального Собрания РФ. В качестве примера можно привести постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» и об обеспечении конституционных прав насе­ления на самостоятельное решение вопросов местного значения».

На федеральном уровне регулирование вопросов местного само­управления осуществляется указами Президента РФ, в том числе от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных мини­мальных социальных стандартов для определения финансовых нор­мативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов», от 24 мая 1996 г. «О Федеральной комплекс­ной программе развития малых и средних городов Российской Феде­рации в условиях экономической реформы», от 10 марта 1997 г. «О мерах по реализации постановления Конституционного Суда Рос­сийской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке консти­туционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республи­ке», от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений го­сударственной политики в области развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации».

По вопросам местного самоуправления, требующим единой регла­ментации в границах всей Российской Федерации, принимаются по­становления Правительства РФ. В качестве примера можно привести постановления: от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе го­сударственной поддержки местного самоуправления», от 15 августа 1997 г. «О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации», от 19 января 1998 г. «О федеральном реест­ре муниципальных образований в Российской Федерации».

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных феде­ральных министерств и ведомств. Так, приказом Министерства по де­лам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в на­стоящее время упразднено) утверждена инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ. Приказом Государствен­ного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен), от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципального кон­тракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомовых территорий.

Муниципальные правовые акты. К числу подзаконных источни­ков муниципального права относятся акты муниципальных образова­ний, органов местного самоуправления. Занятие правотворческой деятельностью вытекает из правовой природы местного самоуправле­ния и является выражением народовластия[17]. Муниципальный норма­тивный акт (нормативный акт местного самоуправления) — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления от­дельных государственных полномочий, принятое населением муни­ципального образования непосредственно, органом местного само­управления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на терри­тории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, право-применительные, содержащие индивидуальные нормы.

В ряду муниципальных нормативных актов центральное место за­нимают уставы муниципальных образований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы местного само­управления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Подробнее о муниципаль­ных правовых актах будет рассказано в гл. 13 настоящего учебника.

Договорные источники. Определенное место в системе источни­ков муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е го­ды XX в. активно заключались договоры и соглашения между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разгра­ничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Респуб­лики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принци­пов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г., в частности, к предметам совместного ведения сторон договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы мест­ного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответст­венность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10).

Однако в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения ранее за­ключенных договоров. В деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договор­ном, а на законодательном механизме. В то же время договорная прак­тика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркут­ская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ве­дения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления.

Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полно­мочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения до­говоров и соглашений невозможно.

Договорная форма используется муниципальными образованиями для создания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, ре­шения иных вопросов.

Судебные источники. Важный источник муниципального права — правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократ­но обращался к проблематике местного самоуправления.

 



Поделиться:


Последнее изменение этой страницы: 2017-02-08; просмотров: 402; Нарушение авторского права страницы; Мы поможем в написании вашей работы!

infopedia.su Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Обратная связь - 3.235.22.225 (0.019 с.)