Государственный учет природных ресурсов и ведение кадастров

Государственный статистический учет в области природополь­зования и охраны окружающей среды является одним из источ­ников экологически значимой информации. Ведется он как Госу­дарственным комитетом РФ по статистике (Госкомстат России), так и специальными государственными органами в области при­родопользования и охраны окружающей среды.

Органам государственной статистики предоставляют инфор­мацию о состоянии окружающей среды, видах и уровнях вредных воздействий на нее как юридические лица — природопользовате­ли, так и специально уполномоченные государственные органы.

Госкомстат и его территориальные подразделения ведут учет экологически значимой информации по следующим утверждае­мым постановлениями Госкомстата формам:

• форма № 2-тп (воздух) (годовая) «Сведения об охране атмо­сферного воздуха»;

• форма № 2-тп-воздух (срочная) «Сведения об охране атмо­сферного воздуха»;

• форма № 12-лх (годовая) «Сведения о лесозащите»;

• форма № 2-тп (радиоактивные вещества) (годовая) «Сведе­ния о наличии, производстве, поступлении и передаче радиоак-.тивных веществ, радионуклидных источников»;

• форма № 2-тп (радиоактивность) (годовая) «Сведения о ра­диоактивных отходах, поступлении радионуклидов в окружаю­щую среду и загрязненных ими территориях»;

• форма № 4-ос (годовая) «Сведения о текущих затратах на охрану окружающей природной среды, экологических и природо-ресурсных платежах»;

• форма № 2-ос (годовая) «Сведения о выполнении водоохран­ных работ на водных объектах»;

• форма № 2-тп (токсичные отходы) (годовая) «Сведения об образовании, поступлении, использовании и размещении токсич­ных отходов производства и потребления»;

• форма № 6-ос (полугодовая) «Сведения о загрязнении окру­жающей среды при авариях на магистральных трубопроводах»;

• форма № 5-лх (годовая) «Сведения о лесных пожарах»;

• а также по некоторым другим формам.

Практически не решены в российском экологическом законо­дательстве вопросы отчетности природопользователей о своей де­ятельности перед государственными природоохранительными ор­ганами. Ни в Законе об охране окружающей среды, ни в других актах экологического законодательства не предусматриваются требования об отчетности по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Являясь формой контроля, отчетность может играть сущест­венную роль в совершенствовании природоохранной деятельнос­ти. Она будет служить источником соответствующей информации не только для государственных структур. Важно, чтобы в услови­ях развития рыночных отношений дирекции компаний, акционированных предприятий представляли отчеты о своей природо­охранительной деятельности акционерам. Выделяя экологичес­кие аспекты, к примеру, в бухгалтерской и финансовой отчетнос­ти, просчитываются как объемы инвестиций экологического ха­рактера, так и достигнутый за их счет экономический эффект (на­пример, объем сэкономленных средств в результате внедрения энергосберегающих технологий, более высокой доли переработки вторичного сырья и т.д.).

Государственным кадастром природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и техни­ческих показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей. Данные кадастров служат обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воз­действий. На основе кадастров проводится денежная оценка при­родного ресурса, его продажная цена, система мер по восстанов­лению нарушенного состояния природы. Важно, чтобы данные о качественных характеристиках природных ресурсов, содержа­щиеся в соответствующих кадастрах, служили основой при при­нятии решения о предоставлении природного ресурса в пользо­вание.

Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям. В соответствии с экологическим законодательст­вом ведется государственный земельный кадастр, государствен­ный кадастр месторождений и проявлений полезных ископае­мых, государственный лесной кадастр, государственный водный кадастр, государственный кадастр объектов животного мира, го­сударственный кадастр особо охраняемых природных террито­рий, государственный кадастр отходов. Как особую разновид­ность кадастра редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных можно рассматривать Красную книгу РФ.

Наряду с кадастрами отдельных природных ресурсов и объек­тов, в экологическом законодательстве предусмотрено ведение территориальных кадастров природных ресурсов и объектов.

Регулируется ведение государственных кадастров преимуще­ственно природоресурсным законодательством на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. При этом общие требования предусматриваются соответствующими кодификационными актами: Земельным кодексом РФ (ст. 70), Лесным кодексом РФ (ст. 68), Водным кодексом РФ (ст. 79), Законами о недрах (ст. 30), о животном мире (ст. 14), «Об особо охраняемых природ­ных территориях» (ст. 4), «Об отходах производства и потребле­ния» (ст. 20). Согласно этим законам порядок ведения соответст­вующего государственного кадастра устанавливается или специ­альными законодательными актами, или Правительством РФ.

Ведение земельного кадастра регулируется Федеральным за­коном «О государственном земельном кадастре». Закон опреде­ляет полномочия органов государственной власти РФ и субъек­тов РФ, а также органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного зе­мельного кадастра, состав сведений и документов государствен­ного земельного кадастра, ведение государственного земельного кадастра.

Государственный земельный кадастр содержит сведения о: зе­мельных участках; территориальных зонах; землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправле­ние; землях и границах субъектов РФ; землях и границах РФ.

На всей территории РФ ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

Сведения о состоянии и об использовании земельных участ­ков, их площадях, местоположении, экономических и качест­венных характеристиках вносятся в документы государствен­ного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладате­лями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, земле­устроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. При этом в отношении каж­дой категории земель применяется определенный перечень све­дений о земельных участках.

Порядок ведения иных кадастров регулируется, в частности, Положением о ведении государственного мониторинга водных объектов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г., постановлениями Правительства РФ от 10 нояб­ря 1996 г. «О порядке ведения государственного учета, государст­венного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира», от 19 октября 1996 г. «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных террито­рий», от 26 октября 2000 г. «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов». Важные экологически значимые характеристики содержатся в государственном градостроительном кадастре, предусмотрен­ном Градостроительным кодексом РФ. Государственный градо­строительный кадастр включает, в частности, сведения:

• об экологическом, инженерно-геологическом, о сейсмичес­ком, гидрологическом состоянии территорий;

• об объектах инженерной, транспортной и социальной ин­фраструктур и о благоустройстве территорий;

• о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке;

• о зонировании территорий и о градостроительных регламен­тах территориальных зон.

Ведутся кадастры соответствующими государственными орга­нами управления использованием и охраной природных ресурсов и объектов. Работу по формированию территориальных кадастров природных ресурсов и объектов на подведомственной территории организуют органы исполнительной власти субъектов РФ. Для этого они могут создавать территориальные кадастровые центры.

Планирование и прогнозирование рационального природопользования и охраны окружающей среды

В общей форме требования к планированию охраны окружаю­щей среды на современном этапе определены Законом об охране окружающей среды, согласно ст. 15 которого планирование охра­ны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях проводится в форме программ. Такое планирование должно осу­ществляться с учетом государственных прогнозов социально-эко­номического развития, на основании научных исследований, на­правленных на решение задач в области охраны окружающей среды. При разработке государственных программ следует учиты­вать предложения граждан и общественных объединений. Поря­док разработки, финансирования и реализации федеральных про­грамм и программ субъектов РФ в области охраны окружающей среды устанавливается соответственно законодательством Рос­сийской Федерации и ее субъектов.

Закон обязывает также юридические лица и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную де­ятельность, оказывающую негативное воздействие на окружаю­щую среду, планировать, разрабатывать и осуществлять меро­приятия по охране окружающей среды.

Общие нормативные требования к государственному планиро­ванию, распространяющиеся также на сферу природопользова­ния и охраны окружающей среды, определены Федеральным за­коном «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В соответствии с этим Законом под государственным прогнозиро­ванием социально-экономического развития понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социальноэкономического развития России, основанных на законах ры­ночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития — комплексная система целевых ориентиров социаль­но-экономического развития и планируемых государством эф­фективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосроч­ную перспективу возложена на Правительство России. Такие про­гнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, на­учно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяй­ственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. От­дельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографи­ческих, экологических, научно-технических, социальных и дру­гих прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятель­ности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потреб­ления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на дол­госрочную перспективу. В концепции конкретизируются вариан­ты социально-экономического развития, определяются возмож­ные его цели, пути и средства их достижения.

На основе концепции разрабатываются государственные про­граммы социального и экономического развития, в том числе и по охране окружающей среды. В настоящее время реализуются сле­дующие программы:

• Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)», утвержденная постановле­нием Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860. Эта програм­ма содержит ряд подпрограмм, ранее реализуемых как самостоя­тельные федеральные целевые программы, включая подпрограм­мы «Минерально-сырьевые ресурсы», «Леса», «Отходы», «Под­держка особо охраняемых природных территорий», «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений», «Охрана

2. Планирование природопользования и охраны окружающей среды 309

озера Байкал и Байкальской природной территории», «Возрожде­ние Волги»;

• Федеральная целевая программа «Мировой океан», утверж­денная постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 г. № 919;

• Федеральная целевая программа «О государственной под­держке государственных природных заповедников и националь­ных парков на период до 2000 года», утвержденная Указом Пре­зидента РФ от 10 октября 1995 г. № 1032;

• Федеральная целевая программа «Повышение плодородия почв России на 2002—2005 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2001 г. № 780¹;

• Федеральная целевая программа «Сейсмобезопасность тер­ритории России» (2002—2010 годы), утвержденная постановле­нием Правительства РФ от 25 сентября 2001 г. № 690²;

• Федеральная целевая программа «Преодоление последст­вий радиационных аварий на период до 2010 года», утвержден­ная постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 637³;

• Федеральная целевая программа «Ядерная и радиационная безопасность России» на 2000—2006 годы, утвержденная поста­новлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. № 149⁴;

• Федеральная целевая программа «Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и тех­ногенного характера в 1999 — 2005 годах», утвержденная поста­новлением Правительства РФ от 2 июля 1999 г. № 737⁵;

• Федеральная целевая программа «Охрана окружающей природной среды от свинцового загрязнения и снижение его вли­яния на здоровье населения», утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1237⁶;

• некоторые другие программы.

В соответствии с Государственным докладом о состоянии ок­ружающей природной среды РФ в 1995 г.⁷в разных стадиях разработки и частичной реализации насчитывалось свыше 70 регио­нальных программ.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит поло­жения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов.

Согласно Закону о животном мире планирование охраны объ­ектов животного мира и среды их обитания также предусматри­вается в форме государственных программ.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройст­ва. Проекты земле- и лесоустройства как инструменты планиро­вания представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хо­зяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроиз­водства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприят­ной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

Названные формы планирования разрабатываются и осущест­вляются специально уполномоченными государственными орга­нами по охране и использованию соответствующего природного объекта.

Последовательная реализация планов и программ в области природопользования и охраны окружающей среды наряду с дру­гими факторами предопределяется финансированием.