Понятие и принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды

Управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых упол­номоченными субъектами действий, направленных на исполне­ние требований экологического законодательства.

Управление в данной сфере призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отно­шений, образующих само экологическое право. Социальное зна­чение управления в целом и государственного особенно определя­ется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ре­сурсами, их рационального использования и охраны окружаю­щей среды от вредных воздействий обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и граждани­на, сохранение и восстановление благоприятного состояния при­роды. Прежде всего в рамках управления (а затем — с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные экологическим правом, и его эффективность.

Определяя место управления природопользованием и охраной окружающей среды в механизме экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства, а также общественными формированиями и гражданами, юридическими лицами, муниципальными органа­ми. Поэтому можно выделить общественное, производственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное), государственное уп­равление.

Так как в соответствии с экологическим законодательством за­дачи по обеспечению рационального природопользования и охра­ны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляе мое в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Оно определяется совокупностью функций управления. Функция уп­равления — это постоянное направление деятельности по обес­печению охраны окружающей среды и рационального природо­пользования. К таким функциям относятся:

• подзаконное нормотворчество;

• создание системы органов управления в сфере взаимодейст­вия общества и природы;

• координация деятельности по природопользованию и охране окружающей среды;

• экологическое планирование;

• экологическое нормирование;

• оценка воздействия намечаемой деятельности на окружаю­щую среду;

• экологическая экспертиза;

• экологическое лицензирование;

• экологическая сертификация;

• экологический аудит;

• экологический мониторинг (наблюдение за состоянием ок­ружающей среды);

• учет состояния и использования отдельных природных объ­ектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздей­ствий;

• экологическое воспитание и образование;

• экологический контроль;

• разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как эколо­гическое нормирование, лицензирование, выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осу­ществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с тре­бованиями законодательства.

Общественное управление природопользованием и охраной окружающей среды непосредственно связано с реализацией поло­жения ст. 1 Конституции РФ о том, что Россия — демократичес­кое правовое государство. Масштабы и эффективность осущест­вления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой — о степенидемократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уста­вами общественных формирований. Наиболее значимыми функ­циями общественного управления является участие граждан и об­щественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируе­мой деятельности на окружающую среду, в принятии таких ре­шений посредством проведения общественной экологической экс­пертизы, экологическое просвещение и контроль.

Содержание производственного управления природопользо­ванием и охраной окружающей среды определяется практичес­кими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационально­го использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объ­ектов, атмосферного воздуха, обращением с производственны­ми отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохрани­тельной деятельности различных подразделений, экологичес­кий контроль. Управление осуществляется как функциональ­ными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразде­лений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предпри­ятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулиру­ется преимущественно локальными актами, т.е. актами пред­приятия, с учетом его специфики.

Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологичес­ких проблем. Оно осуществляется исполнительно-распорядитель­ными органами местного самоуправления на всей территории России. Это — наиболее многочисленная система органов в стра­не, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке деятельности этих органов важно иметь ввиду, что экологические проблемы, как правило, имеют локаль­ный характер.

Деятельность по управлению природопользованием и охраной окружающей среды на местном уровне определяется Законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, Законом РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Рос­сийской Федерации» (с изм. и доп.)¹, другими нормативными правовыми актами. К ведению местного самоуправления относят­ся:

• владение, пользование и распоряжение природными ресур­сами, находящимися в муниципальной собственности;

• обеспечение санитарного благополучия населения;

• регулирование планировки и застройки территорий муни­ципальных образований;

• контроль за использованием земель на территории муници­пального образования;

• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ис­копаемых, а также недр для строительства подземных сооруже­ний местного значения;

• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

• участие в охране окружающей среды на территории муни­ципального образования;

• организация и содержание муниципальной информацион­ной службы.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользовани­ем и охраной окружающей среды осуществляется министерства­ми, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая дея­тельность связана с природопользованием или вредным воздейст­вием на окружающую среду. Как и при производственном управ­лении, содержание отраслевого управления определяется специ­фикой отрасли или сферы деятельности, характером предпри­ятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв Для повышения эффективности общественного, производственно­го и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отрас­левых министерств с государственными специально уполномо­ченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основой для такого сотрудничества служит единство' целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудниче­ство, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.

В масштабах государства наибольшая ответственность за по­следовательное исполнение экологического законодательства ле­жит на органах государственного управления. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закре­пившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды — составная часть государственного управления в целом,

Роль государственного управления в этой сфере определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружаю­щей среды. В триаде субъектов — гражданин, предприятие и го­сударство — государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законо­дательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и ра­циональное природопользование в рамках экологической функ­ции государства. Поэтому в первую очередь с них граждане впра­ве спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических прин­ципов:

• законности управления;

• комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

• сочетания бассейнового и административно-территориаль­ного принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

• разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;

• наиболее эффективного исполнения требований законода­тельства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.