Принципы государственной экологической экспертизы

1. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может повлечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства.

 

2. Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Для заказчика данный принцип означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять такую деятельность, если она в соответствии со статьями 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" представляет собой объект государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить материалы на государственную экологическую экспертизу согласно п. 1 ст. 14 этого Закона.

 

Для специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы или их территориальных органов из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом положения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную экологическую экспертизы.

 

3. Хотя принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на оба регулируемых настоящим законом вида экологической экспертизы, его в полной мере обязаны соблюсти, прежде всего, органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспертируемых материалов не вправе.

 

Данный принцип устанавливает обязанность органов и комиссий государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.

 

С учетом того, что в законодательстве об охране окружающей среды отсутствует пока толкование требований экологической безопасности, принцип обязательности учета этих требований при проведении экологической экспертизы выглядит в известной степени абстрактно. Как минимум, данный принцип предусматривает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду.

 

4. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, устанавливает, прежде всего, обязанность заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы.

 

Достоверной является бесспорная информация об объекте экологической экспертизы, не вызывающая сомнений, неискаженная, соответствующая требованиям законодательства, других нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы подтверждаемая путем проведения лабораторных исследований или специальной экспертизы, либо иным способом, установленным законодательством РФ.

 

Полной является информация об объекте, передаваемой на экологическую экспертизу в объеме, в котором может и должен обладать ею заказчик планируемой деятельности для того, чтобы выполнить адресованные ему требования законодательства об охране окружающей среды.

 

Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную информацию (государственную, производственную и иную установленную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соответствии с действующим законодательством РФ - Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"; Федеральным законом от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне"; другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере.

 

П. 5 ст. 16 Федерального закона "Об экологической экспертизе" установлена обязанность эксперта государственной экологической экспертизы обеспечивать конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Что же касается общественной экологической экспертизы, то в соответствии со ст. 21 данного Закона она не может проводиться по объектам, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

 

Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 комментируемого Закона является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком данного принципа орган государственной экологической экспертизы не вправе проводить такую экспертизу, так как достоверная и полная информация составляет важнейший элемент содержания представляемых заказчиком материалов. Если нарушение заказчиком принципа обнаруживается по ходу проведения экологической экспертизы, то с учетом характера нарушения эколого-экспертный орган может, либо затребовать представления достоверной и полной информации, либо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.

 

5. Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы, задачами, которые ставятся перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием.

 

Применительно к последовательной реализации данного принципа органами государственной экологической экспертизы по объектам экспертизы с участием Правительства, можно говорить лишь условно. Нахождение Ростехнадзора, уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ специалистами также оценивается как фактор отсутствия независимости государственной экологической экспертизы и как один из ее недостатков*(12).

 

6. Не умаляя значение других принципов, принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы - один из основных. Каждая из составных частей этого принципа имеет собственное содержание.

 

Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

 

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке включаемых в заключения выводов по нему каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом.

 

7. Принцип законности заключений экологической экспертизы - сердцевина эколого-экспертной деятельности. При проведении экологической экспертизы соблюдение этого принципа определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения этого вида экспертизы.

 

Заключение экологической экспертизы, которое в соответствии с данным принципом должно быть законным, касается, прежде всего, выводов экспертизы, составляющих ее суть. Согласно ст. 1 настоящего закона экологическая экспертиза направлена на установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

 

С учетом этого содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает следующее. При планировании, проектировании деятельности, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании.

 

Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это в дальнейшем процессе государственной экологической экспертизы дает основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия в своем заключении четко формулирует свои позиции и демонстрирует, в чем проявляется несоответствие. В дальнейшем, государственный орган, принимающий решение по данному объекту экспертизы, обязан основывать его на позициях экспертов. Если эксперты выявили несоответствие правовым экологическим требованиям, а уполномоченный государственный орган принимает положительное решение о реализации проекта, то такое решение не имеет законного основания и может быть оспорено в суде. Если принимается в таком случае положительное решение, то это означает, что настоящий Федеральный закон не обеспечивает реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, что декларировано его преамбулой.

 

Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы должны быть выполнены не только требования Федерального закона "Об экологической экспертизе", но и требования иных актов законодательства об охране природы России. Нарушение этого правила приведет к нарушению п. 2 ст. 15 Конституции России, в котором устанавливается обязанность субъектов права соблюдать Конституцию РФ и законы.

 

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны при этом руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.

 

8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации российского экологического права и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

 

Данный принцип устанавливает обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства в области экологической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и соответственно основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

 

Требование гласности экологической экспертизы направлено на информирование отдельных граждан, общественных организаций и населения по вопросам экологической экспертизы, а также государственных органов. Такая информация может удовлетворять различные потребности названных субъектов. Она может быть необходимой для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экологической экспертизы, иных целей.

 

Требование гласности экологической экспертизы получило в настоящем Федеральном законе закрепление в ряде статей. Так, ст. 6 к ведению субъектов РФ в области экологической экспертизы относит информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

 

Участие общественных организаций (объединений) в экологической экспертизе регулируется главой IV комментируемого Федерального закона. Участие общественных организаций в разных формах в экологической экспертизе представляет собой их участие в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных и иных решений.

 

9. Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы, думается, адресован в основном участникам государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы, они будут нести ответственность, предусмотренную в действующем законодательстве Российской Федерации.