Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха

Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружаю-

щей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и жи-

вотных, и представляет собой естественную смесь газов атмосферы, находя-

щуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений (ст. 1 Фе-

дерального закона от 04.05.1999 г. № 96 «Об охране атмосферного воздуха»).

Охрана атмосферного воздуха состоит в системе мер, осуществляемых орга-

нами государственной власти России, субъектов Федерации, местного само-

управления, а также юридическими и физическими лицами в целях улуч-

шения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воз-

действия на здоровье человека и окружающую среду.

В свою очередь, качество атмосферного воздуха – это совокупность физиче-

ских, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражаю-

щих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмо-

сферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воз-

духа (ст. 1 Закона «Об охране атмосферного воздуха»).

Гигиенический норматив качества атмосферного воздуха представляет со-

бой критерий качества воздуха, который отражает предельно допустимое

максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в нем и при ко-

тором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека; экологический

норматив качества атмосферного воздуха – это критерий качества атмо-

сферы, отражающий предельно допустимое максимальное содержание

вредных (загрязняющих) веществ в воздухе и при котором отсутствует вред-

ное воздействие на окружающую среду. Вредным (загрязняющим) веществом

является химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ,

которые содержатся в воздухе и которые в определенных концентрациях ока-

зывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду.

Загрязнение атмосферного воздуха зависит от поступления в атмосферу или образова-

ния в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные

государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха.

Кроме того, технический норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в

атмосферный воздух устанавливается для передвижных и стационарных источников вы-

бросов, технологических процессов, оборудования. Он отражает максимально допусти-

мую массу выброса вредного (загрязняющего) вещества в расчете на единицу продукции,

мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели.

Эти нормативы устанавливает специально уполномоченный федеральный орган испол-

нительной власти в области охраны атмосферного воздуха или другой специально упол-

номоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти по согла-

сованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти

в области охраны атмосферного воздуха для стационарных источников выбросов отдель-

ных видов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также для являю-

щихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных пере-

движных средств и установок всех видов. С учетом этого технического норматива, а также

фонового загрязнения воздуха устанавливается норматив предельно допустимого выбро-

са вредного (загрязняющего) вещества в атмосферу для стационарного источника загряз-

нения воздуха при условии непревышения им гигиенических и экологических нормати-

вов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на

экологические системы, других экологических нормативов. Этот норматив устанавлива-

ется территориальными органами специально уполномоченного федерального органа

исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха для конкретного ста-

ционарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воз-

дух и их совокупности (организации в целом).

Помимо указанных нормативов, Закон «Об охране атмосферного воздуха»

вводит понятие временно согласованного выброса, который представляет со-

бой временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмо-

сферу устанавливается для действующих стационарных источников выбро-

сов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических ус-

ловий развития соответствующей территории в целях поэтапного достиже-

ния установленного предельно допустимого выброса.

Кроме химического загрязнения атмосферного воздуха выделяют вредное

физическое воздействие, под которым подразумевают воздействие шума,

вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических

факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиа-

ционные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье

человека и окружающую среду.

Предельно допустимая (критическая) нагрузка является показателем воздей-

ствия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на окружаю-

щую среду, превышение которого может привести к вредному воздействию

на природу.

Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется

Правительством РФ непосредственно или через специально уполномоченный федераль-

ный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, а также ор-

ганами государственной власти субъектов Федерации.

Принципы государственного управления в области охраны атмосферного воздуха

закреплены в ст. 3 Закона «Об охране атмосферного воздуха». К ним относятся:

приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений;

обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха

человека;

недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для

окружающей природной среды;

обязательность государственного регулирования выбросов вредных (загрязняю-

щих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;

гласность, полнота и достоверность информации о состоянии атмосферного воз-

духа, его загрязнении;

научная обоснованность, системность и комплексность подхода к охране атмо-

сферного воздуха и охране окружающей природной среды в целом;

обязательность соблюдения требований законодательства Российской Федерации

в области охраны атмосферного воздуха, ответственность за нарушение данного

законодательства.

В ст. 5-7 Закона «Об охране атмосферного воздуха» определены полномочия орга-

нов государственной власти России, субъектов Федерации и органов местного само-

управления в области охраны атмосферного воздуха.

Основными правовыми средствами охраны атмосферного воздуха являются нор-

мирование качества атмосферного воздуха, предельно допустимых воздействий со сто-

роны отдельных источников, регулирование размещения источников вредных воздейст-

вий на атмосферу, экологическая экспертиза проектов предприятий и иных объектов,

эксплуатация которых сопровождается загрязнением атмосферы, разрешительный поря-

док вредных воздействий на состояние атмосферного воздуха.

К специфическим требованиям законодательства об охране атмосферного воздуха

относится регулирование воздействия на погоду и климат (ст. 42 Закона «Об охране ат-

мосферного воздуха»). Действия, направленные на искусственные изменения состояния

атмосферы и атмосферных явлений в народнохозяйственных целях, могут осуществлять-

ся только по разрешениям специально уполномоченных на то государственных органов

и лишь при условии, что это не приведет к неблагоприятному воздействию на погоду и

климат. Такие воздействия на погоду проводятся в сельскохозяйственных и иных общест-

венно значимых целях – например, для предупреждения выпадения града или дождя

или, наоборот, для стимулирования осадков.

Правительством РФ разрабатываются и утверждаются программы и мероприятия

по охране атмосферного воздуха. Так, юридические лица, имеющие источники выбросов

вредных (загрязняющих) веществ или вредного физического воздействия на атмосфер-

ный воздух, разрабатывают и осуществляют мероприятия по охране атмосферного воз-

духа, согласованные с территориальными органами специально уполномоченного феде-

рального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха (ст. 9

Закона «Об охране атмосферного воздуха»).

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области ох-

раны атмосферного воздуха, его территориальные органы разрабатывают соответствую-

щие федеральные целевые программы, программы субъектов Федерации и местные про-

граммы охраны атмосферного воздуха. Проекты программ могут выноситься на обсуж-

дение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при плани-

ровании и осуществлении мероприятий по улучшению качества атмосферного воздуха.

Функция по осуществлению государственного контроля за охраной атмосферного

воздуха в настоящее время возложена на Федеральную службу по надзору в сфере эколо-

гии и природопользования. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха

обеспечивает соблюдение:

- условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) ве-

ществ в воздух и на вредные физические воздействия на него;

- стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного возду-

ха, в том числе проведения производственного контроля;

- режима санитарно-защитных зон объектов, имеющих стационарные источники

выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу;

- выполнения федеральных целевых программ и программ субъектов Федерации

охраны атмосферного воздуха и выполнения мероприятий по его охране;

- иных требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха.

Помимо государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, выделяют

производственный и общественный контроль в данной области.

При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации

объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселе-

ний должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в

соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными

нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий (ст. 16 За-

кона «Об охране атмосферного воздуха»).

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области

охраны атмосферного воздуха совместно с другими федеральными органами исполнитель-

ной власти осуществляет организацию регистрационных испытаний вредных (загрязняю-

щих) веществ и потенциально опасных веществ, которые оказывают или могут оказывать

вредное воздействие на человека и окружающую природную среду, и их государственную

регистрацию в соответствии с положением, утвержденным Правительством РФ.

В целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавли-

ваются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких зон определяются на основе

расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе

и в соответствии с санитарной классификацией организаций.

Запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной дея-

тельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного возду-

ха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих)

веществ. Запрещаются проектирование, размещение и строительство объектов хозяйст-

венной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблаго-

приятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей,

уничтожению генетического фонда растений и животных, наступлению необратимых

последствий для людей и окружающей среды.

Если в отношении таких природных ресурсов, как земля, недра, воды, животный

мир, предмет правового регулирования включает и регулирование использования и охра-

ны, то регулирование использования атмосферного воздуха в законодательстве осуществ-

ляется в незначительной степени. Так, ст. 40 и 41 Закона «Об охране атмосферного возду-

ха» предусматривают регулирование потребления атмосферного воздуха для промыш-

ленных и иных народнохозяйственных нужд. При проектировании предприятий, соору-

жений и других объектов, а также при создании и совершенствовании технологических

процессов и оборудования должны предусматриваться меры, обеспечивающие минимально

необходимое потребление атмосферного воздуха для производственных нужд. Потребление

воздуха для производственных нужд может быть ограничено, приостановлено или запреще-

но органами, осуществляющими государственный контроль за охраной атмосферного воз-

духа, в случае, когда это приводит к изменениям состояния атмосферного воздуха, оказы-

вающим вредное воздействие на здоровье людей, растительный и животный мир.

Принципиальное значение имеет в области обеспечения эффективной охраны

атмосферного воздуха имеет ст. 29 Закона «Об охране атмосферного воздуха», закрепив-

шая права граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны

атмосферного воздуха, согласно которой они имеют право на:

- информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об ис-

точниках загрязнения воздуха и вредного физического воздействия на него;

- участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финан-

сирование;

- участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности,

которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;

- обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих пред-

ложений об улучшении его качества;

- – предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окру-

жающей среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха.

Представители общественных объединений имеют право доступа на территории

объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмо-

сферного воздуха и вредного физического воздействия на него.

Озоновый слой, представляющий часть атмосферы Земли, также выступает само-

стоятельным объектом охраны окружающей среды (ст. 4 Закона «Об охране окружающей

среды»). По мнению специалистов, правового механизма регулирования охраны озоново-

го слоя в России практически не существует5. Необходимость его охраны отмечена в 1977 г.

в Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП) «Мировой план действий по озоновому

слою». Порядок ввоза в Россию и вывоза из нее озоноразрушающих веществ и содержащей

их продукции регулируется Постановлением Правительства РФ от 08.05.1996 г. № 563.