Тема 4. Институты государственной власти

1. Глава государства в системе органов государственной власти. Институт президентства.

2. Законодательная власть. Понятие парламента, его структура и полномочия.

3. Исполнительная власть в политической системе общества. Понятие, полномочия и функции правительства.

4. Органы местного управления и самоуправления.

5. Место судебной власти в системе органов государственной власти.

1. Государство выполняет свои функции в обществе через систему специальных органов и организаций, наделенных соответствующими полномочиями. Институт главы государства встречается почти во всех политически организованных странах. Государственное право наделяет его многими функциями и полномочиями, прерогативами и привилегиями. Конкретный их набор зависит от статуса главы государства и формы правления.

Существует несколько вариантов реализации должности или функции главы государства. Главой государства могут быть:

1)монарх, т. е. суверенное лицо, законно властвующее по собственному праву и не связанное политической ответственностью;

2) президент, т е. выборное должностное лицо, законно властвующее в силу прямого или опосредованного народного доверия и ответственное перед народом;

3) коллегиальный орган со статусом президента. Например, в Швейцарии функции главы государства выполняет Федеральный совет. Состоящий из семи равноправных членов, которые по очереди избирают сроком на один год председателя (президента), и тот совершает отдельные акты главы государства. Коллегиальный орган (хунта) может стать во главе государства не только на законных основаниях, но и в силу узурпации;

4) несколько равноправных выборных должностных лиц, в совокупности возглавляющих государство. Так, в Сан-Марино учрежден сдвоенный институт главы государства – два равноправных капитан-регента.

Выполняя представительскую функцию во внутригосударственных отношениях, глава государства использует обращения к нации, подписывает от имени государства соглашения, решения о помиловании, награждениях и др. Монархи и президенты, представляя свое государство, в некоторых странах назначают часть депутатского корпуса. Они участвуют в законодательном процессе, обладают правом законодательной инициативы. Кроме того, они возбуждают судебное производство, ведут правовые споры в интересах государства. Главы государств участвуют в формировании правительства, а также иных государственных органов, например, судов. Они причастны к военной политике, к руководству вооруженными силами.

Важную роль в системе органов государственной власти занимает президент. Термин происходит от лат. «praеsident» – сидящий впереди, в античности – председательствующий на собраниях. В современном значении, указывающем на должность главы государства, термин начал употребляться в конце XVIII в. с утверждением президентства в США. Есть три основные способа приобретения этой должности: в результате выборов избрание народом, в результате избрания парламентом, в результате избрания специальными коллегиями.

К числу общих, универсальных полномочий относят:

а) представительские функции (официальные визиты, встречи, переговоры, подписание документов, председательствует на церемониях, национальных праздниках, аккредитует дипломатических представителей);

б) главный дипломат (т. е. в сфере международных отношений и внешней политики. В парламентских республиках он может это делать по поручению более сильной законодательной и исполнительной власти);

в) в сфере государственного управления так или иначе принимает участие в назначении правительства и в его отставке, т. е. в формировании исполнительной власти. Это право бывает реальным и номинальным. В ряде стран актами главы государства назначаются судьи;

г) в сфере законодательства: право созывать парламент на очередные и внеочередные сессии, в ряде случаев право роспуска палат и назначение новых парламентских выборов, право законодательной инициативы, утверждения законов и право вето;

д) военная сфера: верховный главнокомандующий, объявление войны, заключение мира, полномочия в сфере госбезопасности (разведка);

е) полномочия в сфере личного статуса: предоставление гражданства;

ж) чрезвычайные полномочия при объявлении чрезвычайного положения (но, например, в Германии тогда главой государства становится канцлер, а не президент).

Импичмент – это процедура отстранения президента от власти за допущенные нарушения конституции, законов, государственную измену или за действия, не совместимые с занятием высокой должности. Процедуру импичмента совершает парламент (необходимо, как правило, 2/3 голосов депутатов).

В настоящее время главе государства обычно приписывают роль символа единства нации и государства, его воспринимают как арбитра между различными политическими силами, партиями. Его считают гарантом устойчивости, территориальной целостности, безопасности государства, гражданской свободы.

2. Высшим органом законодательной власти является парламент (от фр. говорить) – избираемый населением (или частично назначаемый) высший представительный коллегиальный орган государственной власти в стране. Принято считать, что первый парламент появился в Англии в XIII в. Главенствующее положение законодательных органов в механизме государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придает общеобязательный характер нормам права, выраженным в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы ее действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции. Место и роль парламента закрепляются в конституциях.

Основные функциипарламента.

Властная – формирование народного волеизъявления и создание законодательной основы для жизни общества. Эта функция имеет две стороны: представительство интересов и законотворчество.

Представительная. Это означает, что в парламенте заседают представители страны – депутаты. Под этой функцией понимается деятельность парламента как некоего форума, на котором открыто и публично обсуждаются важнейшие вопросы жизни страны.

Законодательная – их действия по принятию законов. Как правило, принятие конституции, конституционных и иных законов. Законы отличаются от иных актов не только наивысшей юридической силой, но и особым порядком разработки, принятия и введения в действие.

Финансово-бюджетная – утверждение госбюджета, налогового и банковского законодательства.

Контрольная – парламентский контроль, объектом которого может выступать деятельность правительства, главы государства, судеб–ной,местной власти в формах отчетов, парламентских слушаний, вотума недоверия.

Законодательный процесс (процедура)состоит из промежуточных стадий: а) законодательная инициатива (исходит от депутатов, главы государств, правительство, избиратели); б) обсуждение законопроекта (процедуры чтений); в) принятие законопроекта (голосование в парламенте); г) промульгация (подписание главой государства законопроекта, передача его для опубликования и само опубликование).

В зависимости от устройства высшей государственной власти выделяют 4 модели парламентов.

1. Парламенты, которые работают на основе принципа парламентского ответственного правления. Главный признак – институт политической ответственности правительства. Парламент может отправлять правительство в отставку. Модель характерна для парламентских республик: Германии, Италии, Австрии, а также для парламентских монархий (Великобритания).

2. Парламенты в странах с президентской формой правления, с жестким принципом деления властей. Парламент не обладает правом вотума недоверия правительству, а правительство не может распустить парламент (США).

3. В странах со смешанной формой правления. Президент наделен правом роспуска парламента парламент – правом вотума недоверия правительству.

4. Парламенты в тех странах, где они при абсолютной власти монарха играют почти декоративную роль, то распускаются, то восстанавливаются. (Катар, ОАЭ и др.). Данная модель существует в соцстранах, парламенты созываются обычно на 2–3 дня в году. Основные законы принимаются не парламентами (Куба, КНДР).

Парламенты могут быть однопалатными и двухпалатными.

Верхние палаты могут формироваться по принципу наследования (Великобритания), на основе частичного или полного назначения (Канада, Россия, Беларусь) либо посредством избрания (США). Однопалатные парламенты и нижние палаты формируются путем прямых выборов.

В структуру парламента входят его руководящие органы, парламентские комитеты и комиссии, партийные депутатские фракции. К руководящим органам парламента, прежде всего, относятся председатели (спикеры) парламентов или палат.

В парламенте создаются постоянно действующие органы, обычно именуемые комиссиями, комитетами. В них принимают участие депутаты от различных партийных фракций, а также специалисты в соответствующей сфере. Как правило, комиссии, комитеты не имеют решающих полномочий. В целом их задача состоит в подготовке законопроектов решений, принимаемых парламентом. Частью парламента являются и партийные фракции. Их возглавляют партийные лидеры. Роль фракций в парламенте может быть весьма значительной. Именно крупнейшая фракция или группа фракций, образующие парламентское большинство, предварительно определяют кандидатуры правительства в парламентских республиках. За ними может быть закреплено и право законодательной инициативы.

Только законотворчеством деятельность парламента не ограничивается. В предмет его деятельности входят также утверждение бюджетов, принятие учредительных решений (о конституции, династии), представительство нации, государства (например, принятие присяги главы государства, выражение доверия правительству), участие во внешней политике (ратификация и денонсация международных договоров), решение вопроса о войне и мире.

3. Исполнительная власть является древнейшей властью, от которой позднее отделились законодательная и исполнительная. Органы исполнительной власти (органы государственного управления) – это исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества.

Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

Исполнительная власть реализуется государством черезправительство и его органы на местах. Правительство осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов (постановлений).

Компетенция в сфере управления достаточно широка и охватывает все сферы общественной жизни: координацию, согласование и направление деятельности всех министерств; обладание правом контроля деятельности практически всех госслужащих, иногда разрабатывает законопроекты, включая госбюджет, ведение международных переговоров и их подписание и др. Существуют следующие виды правительств.

По партийному составу различают:

1. Партийные правительства. Они бывают одно- и многопартийные (коалиционные). Однопартийные в странах, где какая-либо партия обладает доминирующим большинством. Коалиционные – в странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте. Создание идет на основе договора: фракция, которая имеет наибольшее число мест, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще несколько ключевых должностей.

2. Беспартийные правительства бывают трех видов: 1) Правительства, характерные для стран с абсолютной монархией, где вообще отсутствуют партии. Это естественная беспартийность. 2) Правительство, которое создается во время кризисной ситуации (т. н. переходное). Когда фракции не могут договориться и коалиция не складывается. По сути, это правительство чиновников, которые занимаются текущими делами. 3) Правительства при диктаторских режимах, когда все партии под запретом. Оно образуется военными из командиров дивизий, полков и т. д.

Существует два основных способа формирования правительства – парламентский и непарламентский. В первом случае правительство формируется на парламентской основе и его главой является, как правило, лидер партии, победившей на выборах в парламент. Такой способ характерен для парламентских республик и конституционных монархий. Парламент здесь обладает правом выражения вотума недоверия правительству. Во втором случае все члены правительства назначаются главой государства, который также обладает правом в любой момент отправить правительство в отставку. В состав правительства входят: премьер-министр, его заместители, министры, могут входить руководители иных органов госусправления (комитетов, ведомств).

Таким образом, правительство – это коллегиальный орган исполнительной власти государства, осуществляющий всю полноту этой власти на соответствующей территории.

4. Судебная власть является третьей ветвью государственной власти, которая играет особую роль в механизме разделения властей. Эта власть призвана сдерживать законодательную и исполнительную, что является одним из условий обеспечения равновесия властей в государстве. Только судебная власть осуществляет правосудие. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества. Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может использовать аналогию закона и аналогию права, т. е. принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет, прежде всего, об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые в конечном счете гарантировали бы господство права и справедливости в обществе.

Основными принципами судопроизводства являются: независимость суда; профессионализм судей; коллегиальность при рассмотрении большинства дел; равноправие сторон в процессе; равенство всех перед законом; соответствие степени вины степени наказания; гласность при рассмотрении большинства дел; право на обжалование судебного решения (кассация – повторное рассмотрение судом второй инстанции проверка дела с формальной стороны и апелляция – рассмотрение дела вышестоящим судом с привлечением сторон и свидетелей).

Основной функциейсудебной власти является правоохранительная, а важнейшим способом ее реализации – правосудие, осуществляемое специально созданными государственными органами в строго определенной процессуальной форме. Сюда же относится функция кары (наказания) за нарушение государственных предписаний. Важнейшей функцией судебной власти является арбитраж – т. е. разрешение споров и конфликтов между государством и гражданами, между государственными структурами, а также между отдельными гражданами.

Решения органов судебной власти общеобязательны, они имеют силу закона и обеспечены принудительным исполнением.

Существует система общих судов, т. е. общей компетенции – самые распространенные, рассматривающие уголовные и гражданские дела. К специальным судам относятся те, которые рассматривают споры и конфликты, которые не умещаются в рамки уголовного и гражданского законодательства (административные, финансовые, по делам соцобеспечения, патентные, военные, дисциплинарные, таможенные). Негосударственные суды – это третейские, религиозные.

Судебная власть в Республике Беларусь представлена Конституционным судом, Общими судами (Верховный суд, областные, Минский городской, районные, Белорусский военный, межгарнизонные военные суды) и Экономическимисудами.

5. Термины «местное управление» и «самоуправление» не одно и то же. Местное управление – это органы, назначенные центральной властью. Самоуправление – избираемые органы. Муниципалитет равнозначен понятию органа местного самоуправления.

Местное управление –это разновидность административной деятельности, предметом которой являются отношения локального характера, интересы местных сообществ (коммун, общин, территориальных коллективов), обеспечивающие некоторое сочетание местных интересов с государственными. Местное управление регулирует не только муниципальное и административное, но и государственное право. Оно определяет общие условия местного управления.

Для разграничения типов местного управления следует назвать следующие критерии: а) правовое положение территориальных сообществ граждан; б) состав интересов, осуществление которых возлагается на систему органов местного управления; в) средства контроля, которыми располагает государство в отношении территорий; г) условия формирования местных органов управления. С учетом этих критериев выделяются четыре разновидности местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализация и централизация. В одном государстве иногда существует несколько типов местного управления.

Местное управление – это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Единая система органов местного управления на территории Беларуси состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций. Система местного самоуправления включает, кроме местных Советов депутатов, также и органы территориального самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные).

Местное самоуправление реализуется и через проведение местных референдумов, собраний граждан, иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Особо значимое место занимают местные выборные представительские сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы депутатов, которые составляют систему Советов в Беларуси. Единство данной системы обеспечивается общностью правовых норм, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они решают в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории. По Конституции РБ (ст. 118), местные Советы депутатов избираются гражданами в административно-территориальных единицах сроком на 4 года.

В Республике Беларусь установлены 3 территориальных уровня Советов: первичный (сельские, поселковые, городские (городские районного подчинения) Советы); базовый (городские (городов областного подчинения) и районные Советы); областной (областные Советы, Минский городской Совет).

В соответствии со ст. 12 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» Советы депутатов являются основным звеном местного самоуправления и представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц Республики Беларусь. Они обеспечивают на своей территории согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Компетенцию органов управления и самоуправления можно разделить условно на: 1) первоначальную, т. е. местные дела: чистота улиц, правильность застройки, образование, медицина, забота о бездомных, престарелых, бытовое обслуживание; 2) вторичную – это то, что местные органы выполняют чаще всего по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников и т. д.

Основными методами их деятельности являются регулирование (выдача лицензий на право торговли, содержание предприятий бытового характера, кинотеатров, установление правил торговли, выделение земельных участков, разрешение на митинги, саннадзор, пожарная безопасность и т. д.) и управление (руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность: муниципальный транспорт, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание).

Полномочия органов местного управления и самоуправления:

1. в сфере финансово-экономической – принятие местного бюджета, участие в социально-экономических проектах путем выпуска или покупки акций, сбор денежных средств, выделение земельных участков и т. д.;

2. в области охраны общественного порядка – патрульная служба, полиция, пожарная служба, охрана;

3. в области коммунального обслуживания и охраны окружающей среды – транспорт, дороги, санитарное состояние городов, водоснабжение, освещение и т. д.;

4. в социальной сфере – помощь неимущим, престарелым, инвалидам, больницы, родильные дома и др.