Державне екологічне регулювання в Україні

 

Екологічне регулювання - це система активних законодавчих, адміністративних і економічних заходів і важелів впливу, які використовують державні органи різного рівня для примушування забруднювачів навколишнього середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні й техногенні середовища, а також для матеріального стимулювання сумлінних природокористувачів.

Для ефективного екологічного регулювання першочергове значення має вибір правильного методу та інструментарію (важелів) регулювання. На ранніх стадіях екологічного регулювання, яке виходило з ідеології стримування зростання забруднення (пасивне регулювання), застосовувалися в основному адміністративно-розпорядчі (регламентаційні) інструменти, екологічні стандарти і норми, дозвільні процедури. Під час переходу до нової ідеології у політиці охорони навколишнього середовища, орієнтованої на послідовне зменшення забруднення (активне регулювання), застосовувалися деякі економічні регулятори - емісійні нормативи поетапного зниження забруднення, тимчасові дозволи на викиди і т. п. У країнах з розвиненою ринковою економікою в структурі механізмів прямого регулювання (адміністративно-правового примушення) з'явилися нові й перспективні як адміністративно-розпорядчі, так і економічні інструменти.

З метою попередження негативного впливу антропогенної діяльності на стан довкілля та здоров'я людей, а також оцінки рівня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах проводиться державна екологічна експертиза. її проведення встановлює відповідність чи невідповідність антропогенної діяльності екологічним вимогам і можливість або неможливість реалізації об'єкта, що пізніше може вплинути на навколишнє природне середовище. Засади проведення екологічної експертизи, її суб'єкти та об'єкти, принципи її здійснення передбачені в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" та в Законі України "Про екологічну експертизу".

Екологічна експертиза в Україні - це вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколо-го-експертних формувань та об'єднань громадян, що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці перед-лроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Державна екологічна експертиза обов'язково проводиться для таких видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. До об'єктів, що підлягають державній екологічній експертизі, належать, наприклад, державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей народного господарства; проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування, схем генеральних планів промислових вузлів, схем розміщення підприємств у промислових вузлах і районах, схем упорядкування промислової забудови; інвестиційні проекти, техніко-економічні обгрунтування і розрахунки, проекти і робочі проекти на будівництво нових та реконструкцію, технічне переозброєння діючих підприємств, громадський екологічний контроль (експертиза) діяльності, що потребує екологічного обгрунтування. її проведення ініціюється громадськими організаціями чи іншими громадськими формуваннями.

Перевірка повноважними (компетентними) суб'єктами права дотримання та виконання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища називається екологічним контролем.

Екологічний контроль може здійснюватися різними суб'єктами. Тому розрізняють державний, відомчий, виробничий і громадський контроль. Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) екологічної зони республіки, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища. Державний контроль має надвідомчий характер і здійснюється щодо всіх юридичних і фізичних осіб у галузі охорони навколишнього природного середовища. Його проводять центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також спеціально уповноважені органи у сфері екології. У свою чергу, державний екологічний контроль поділяють на загальний і спеціальний. Загальний контроль здійснюється органами загальної юрисдикції. Спеціальний контроль - органами спеціальної компетенції, наприклад, Міністерством екології та природних ресурсів України та його управліннями на місцях.

Відомчий контроль проводиться відповідними органами центральної виконавчої влади (міністерствами, комітетами, відомствами) шодо підприємств, установ, організацій, що входять у сферу їх управління.

Виробничий екологічний контроль здійснюється щодо конкретних виробництв та їх впливу на навколишнє природне середовище. Цей вид контролю може здійснюватися відповідними структурними підрозділами підприємства (наприклад, природоохоронними лабораторіями, відділами з охорони природи).

Громадський екологічний контроль може здійснюватися як самими громадянами, так і їх утвореннями (наприклад, Українським товариством охорони природи, Українським товариством мисливців та рибалок). Законодавство України передбачає різні форми здійснення громадськістю контрольної функції, зокрема, при одержанні екологічної інформації, участі в прийнятті екологічно вагомих рішень, оскарженні незаконних актів, дій чи бездіяльності у суді, безпосередньої участі у здійсненні перевірок дотримання екологічного законодавства.

Спеціальні функції державного екологічного управління — це екологічне нормування, ліцензування, експертиза, сертифікація, оцінка впливу на навколишнє середовище, а також екологічний моніторинг, екологічна паспортизація, що спрямовані переважно на забезпечення охорони й контролю за станом навколишнього природного середовища, прогнозування його змін.

Екологічне Управління

Одним із базових механізмів регулювання навколишнього природного середовища є державне екологічне нормування.

Екологічні нормативи — це закріплені законодавством норми, що регулюють природоохоронні і природоресурсні відносини, спрямовані на задоволення екологічних потреб суспільства й забезпечення оптимальної якості навколишнього середовища людини, мають кількісні значення і визначають рівень екологічної безпеки. За юридичною силою вони поділяються на законодавчі норми (закони) і підзаконні норми, які входять до урядових правових актів, нормативних актів міністерств і відомств, актів місцевого рівня, а за змістом юридичного припису — на попереджувальні, заборонні, відновлювальні, заохочувальні та каральні. Екологічні нормативи розробляються і вводяться в дію спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та іншими уповноваженими державними органами відповідно до законодавства України.

Метою екологічного нормування є встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Нормування в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів визначає кількісні показники, що мають зменшувати антропогенний вплив суспільства до меж, у яких допускається така зміна природного середовища, а це, у свою чергу, дає змогу механізмам саморегуляції екосистем здійснювати процес відновлення природних ресурсів і не призводить до деградації довкілля.

Нормування взаємовідносин між суспільством і природою у світлі парадигми збалансованого розвитку нині набуває надзвичайної актуальності. В ідеалі екологічне нормування повинно сприяти забезпеченню збалансованого виробництва і споживання в межах несучої, або господарської, ємності екосистем, тобто здатності витримувати певне максимальне антропогенненавантаження.

Сьогодні розвиток екологічного нормування в Україні здійснюється так, щоб забезпечити, по-перше, відповідність норм завданням збереженняекосистем; по-друге, розвиток нормативної бази як елемента управління і засобу контролю в діяльності суб'єктів господарювання; і по-третє, ефективність норм як правових гарантій соціальної захищеності людини.

В екологічному нормуванні слід виокремити два напрями: саме нормування і лімітування. При нормуванні визначаються нормативи гранично допустимих викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище та інших видів шкідливого впливу на нього, а також нормативи плати за забруднення навколишнього середовища і розміщення відходів. Мета лімітування полягає в затвердженні для підприємств, установ та організацій лімітів використання чи добування природних ресурсів, лімітів викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище та лімітів на утворення і розміщення відходів.

До основних видів екологічного нормування, що використовуються в Україні, належать норми, ліміти і нормативи плати за забруднення навколишнього середовища, а також норми, ліміти і нормативи плати за використання природних ресурсів.

Існує система показників, за допомогою яких оцінюється антропогенний вплив — вплив забруднювальних речовин на навколишнє середовище.

Основними з них є гранично допустима концентрація (ГДК), гранично допустимий викид або скид (ГДВ, ГДС) та гранично допустиме навантаження (ГДН).

Гранично допустима концентрація — максимальна кількість шкідливої речовини в одиниці об'єму або маси природного ресурсу (повітря, води, фунту), яка практично не впливає на здоров'я людини.

Гранично допустимий викид (скид) — маса (об'єм) забруднювальних речовин, розсіювання яких у природних умовах конкретного джерела забруднення з урахуванням рівня загального фонового забруднення в сукупності з іншими джерелами забруднення не створює за межами санітарно-захисної зони перевищення допустимих рівнів забруднення.

Гранично допустиме навантаження (несуча ємність екосистеми) — сукупність окремих впливів, які або не впливають на якість навколишнього середовища, або змінюють її в допустимих межах, тобто не руйнують екосистему і не викликають для неї несприятливих наслідків.

У цілому гранично допустимі нормативи встановлюються для того, щоб поступово досягти нормативу якості природних ресурсів, тобто науково обґрунтованих значень концентрації забруднювальних речовин та показників якості (загальнофізичних, біологічних, хімічних, радіаційних) і санітарно-гігієнічних норм у місцях розташування джерел забруднення для забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини та природних екосистем. Поступове досягнення якості природних ресурсів розглядається як процес постійного вдосконалення технологічних аспектів господарської та іншої діяльності людини, які здійснюються в напрямі зменшення шкідливого антропогенного впливу на природу. У зв'язку із цим екологічні нормативи відображають величини антропогенного навантаження на довкілля, що відповідають ступеню розвитку суспільства і з часом мають змінюватись у
напрямі поліпшення якості навколишнього середовища.

Державні екологічні стандарти регламентують інтеграцію екологічних аспектів у різні види діяльності суб'єктів господарювання для забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку суспільства і є чинниками гармонізації його взаємовідносин із природою. Ці стандарти обов'язкові для виконання і визначають поняття й терміни, режим використання та охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо використання природних ресурсів та запобігання забрудненню навколишнього природного середовища. Екологічні вимоги в таких стандартах відповідають рівню наукового, технічного й технологічного прогресу, досягнутому в державі.

Екологічні стандарти поділяються на міжнародні, державні, галузеві та локальні. Міжнародні стандарти затверджуються і впроваджуються Міжнародною організацією із стандартизації (ISO), державні — спеціальними постановами Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики, галузеві — наказом відповідного міністер-ства чи відомства, локальні — постановою відповідного територіального природоохоронного органу в межах його компетенції.

Розвиток екологічної стандартизації в Україні відбувається шляхом введення в державні стандарти екологічних вимог на продукцію і послуги та шляхом впровадження стандартів, гармонізованих із міжнародними і європейськими екологічними стандартами. Основою для розвитку також є екологічні стандарти, що розробляються Міжнародною організацією із стандартизації, зокрема її технічним комітетом ТК 207 "Управління навко-
лишнім середовищем". Саме цей комітет, використовуючи досвід і методологію систем управління якістю, почав розробляти стандарти серії ISO 14000 "Системи екологічного управління".

Ліміти на природокористування в контексті парадигми збалансованого розвитку за своїм характером є тим важливим регуляторним інструментом, який, обмежуючи економічне зростання, власне і здійснює стабілізацію процесів виробництва і споживання та утримування їх у межах збалансованого екологічно безпечного функціонування суспільства. При цьому сутність такого інструменту базується на двох стратегічних засадах: обмеженості можливостей біосфери приймати, поглинати й асимілювати різного роду відходи, вироблені соціально-економічною системою, та кінцевому характері невідновлюваних природних ресурсів.

Розробка лімітів у галузі охорони навколишнього природного середовища ґрунтується на відповідних екологічних нормах. Так, ліміти викидів і скидів забруднювальних речовин стаціонарними джерелами, ліміти на розміщення відходів визначаються для підприємств, установ та організацій з урахуванням гранично допустимих обсягів і встановлюються у вигляді дозволів на викиди і скиди.

Окремим видом екологічних норм є нормативи плати за забруднення навколишнього середовища та за використання природних ресурсів. Вони є компонентами економічного механізму природокористування, які створюють стимули до раціонального використання природних ресурсів і забезпечують реальні джерела бюджетного фінансування природоохоронної діяльності. Зазначимо, що в охороні довкілля важливу роль відіграють нормативи плати за понадлімітне забруднення навколишнього середовища та за понадлімітне використання природних ресурсів, які мають характер штрафних санкцій.

Одним з основних недоліків екологічного нормування на сучасному етапі його розвитку є те, що лише незначна частина норм може вважатися екологічними, оскільки встановлені вони без врахування законів існування екосистем та біотичного механізму регулювання якості навколишнього середовища. Тому одним із головних завдань є підвищення саме ступеня екологічності норм. Крім того, під час їх розробки слід враховувати специфікурегіонів держави і вносити елементи територіальної диференційованості цих регіонів. Чимало норм природокористування слід також відобразити в законодавчих актах, які регулюють сфери підприємницької діяльності, у нормах цивільного, податкового, інвестиційного, банківського права тощо.

 

1. Необхідність та сутність науково-технічної політики

 

НТП впливає на зміни у галузевій структурі економіки. Завдяки безперервному розвитку науки і техніки з'являються нові виробництва та галузі. Досягнення у сфері створення нових матеріалів, зменшення матеріаломісткості продукції, розвиток інфраструктури виробництва помітно послаблюють вплив природно-географічних умов на розташування виробництва у багатьох галузях, зумовлюють залучення нових видів сировини, палива та енергії, розміщення виробництва в нових регіонах. Науково-технічний розвиток спричинює зміни і в соціальній структурі економіки. По-перше, зростає рівень кваліфікації, а отже, і рівень доходів найманих працівників. Під впливом цього фактора відбуваються зміни в організаційно-правових формах підприємництва. У сфері науки, консультаційних послуг, конструкторських розробок, розробок програмного продукту ширше розвиваються такі форми підприємництва, як партнерські товариства. Через поглиблення кооперації виробництва та концентрацію капіталу відбувається злиття фірм і компаній, збільшується питома вага корпорацій.

Науково-технічний прогрес безпосередньо позначається на структурі зовнішньої торгівлі. В експорті промислово розвинених країн переважають високотехнологічна продукція і науково-технічні та технологічні розробки, в експорті більшості країн, що розвиваються, -- сировина та матеріали.

Застосування новітньої техніки і технології виробництва забезпечує підвищення якості продукції. Сучасні комп'ютери та інформаційні технології дають змогу автоматизувати управління технологічними процесами у виробництві, підвищити надійність і довговічність виробів. Застосування нових матеріалів і мікроелек-троніки уможливлює зниження показників.

Посилення залежності економічного та соціального розвитку від науково-технічного прогресу і визначення його як одного із стратегічних пріоритетів економічної політики України щодо утвердження інноваційної моделі розвитку обумовлюють визначальну роль державної науково-технічної та інноваційної політики в структурі економічної політики держави. Державна науково-технічна політика визначає основні цілі, напрями, принципи, форми і методи діяльності держави в науково-технічній сфері.

Кінцевим результатом впровадження досягнень НТП є інновації, в результаті яких народжуються позитивні екстерналії. Головна функція інноваційної діяльності - забезпечення технічних, технологічних та інших змін. У сприянні зростання інноваційної активності, створенні умов для здійснення інноваційної діяльності і полягає сутність інноваційної політики держави.

В умовах трансформації суспільних відносин для забезпечення якісних перетворень в економічній та соціальній сферах держава покликана виступати безпосереднім провідником інноваційного розвитку, замовником і організатором досліджень та розробок на найсучасніших напрямках науково-технічного прогресу.

Реалізація державної науково-технічної політики забезпечується через механізми державного регулювання, які формуються на основі поєднання арсеналу методів прямого та непрямого регулювання.

До засобів прямого регулювання належать: визначення державних пріоритетів розвитку науки і техніки; державні науково-технічні програми; державне замовлення в науково-технічній сфері; державна науково-технічна експертиза; бюджетне фінансування досліджень і робіт, шо виконуються в рамках пріоритетних напрямів розвитку науки й техніки; підготовка науково-технічних кадрів; державна політика у сфері патентів та ліцензій.

До засобів непрямого регулювання належать: інструменти податкової, фінансово-бюджетної, амортизаційної політики; правовий захист інтелектуальної власності; державна політика у сфері міжнародного науково-технічного співробітництва тошо.

Державна інноваційна політика здійснюється за такими напрямками:

- сприяння зростанню інноваційної активності, що забезпечує підвищення конкурентоспроможності вітчизняної продукції;

- орієнтація на пріоритетну підтримку інновацій, які становлять основу сучасного технологічного прогресу;

- узгодження державної інноваційної політики з ефективним розвитком конкуренції в інноваційній діяльності, захистом інтелектуальної власності;

- сприяння розвитку інноваційної діяльності в регіонах України, міжрегіональному і міжнародному трансферту технологій, міжнародному інвестиційному співробітництву, захисту інтересів національного інноваційного підприємництва. Основу реалізації державної інноваційної політики становлять механізми державного регулювання інноваційних процесів. Інноваційний процес пов'язаний зі створенням, освоєнням та поширенням інновацій і складається з таких взаємообумовлених стадій: виникнення ідеї, фундаментальні дослідження, прикладні дослідження, дослідно-конструкторські розробки, дослідне виробництво, споживання.

 

Визначальним чинником прогресу суспільства, підвищення добробуту його членів є розвиток науки і техніки. Цим зумовлена потреба в державній підтримці науки як джерела економічного зростання і складової національної культури та освіти. Цілеспрямована політика у забезпеченні використання досягнень вітчизняної та світової науки і техніки дає змогу повніше задовольняти соціальні, економічні, культурні та інші потреби суспільства.

Закон України "Про наукову і науково-технічну діяльність" закладає засади переходу від базового до переважно цільового фінансування науки, визначає норму фінансування наукової та науково-технічної діяльності цивільного призначення,

Наукова діяльність - це інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання і використання нових знань. Головними її формами є фундаментальні та прикладні наукові дослідження.

Науково-технічна діяльність - інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання і використання нових знань у всіх галузях техніки і технологій. її головними формами (видами) є: науково-дослідні, дослідно-конструкторські, проектно-конструкторські, технологічні, пошукові та проектно-пошукові роботи, виготовлення дослідних зразків або партій науково-технічної продукції, а також інші роботи, пов'язані з доведенням наукових і науково-технічних знань до стадії практичного їх використання. Функції з реалізації державної науково-технічної політики виконують органи державного управління і недержавні структури, які в сукупності можна розділити на п'ять рівнів: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, міністерства, відомства та інші центральні органи управління, місцеві органи державної влади і управління, організації, установи та підприємства, що беруть участь у впровадженні науково-технічної політики.