Государственный контроль за экономической концентрацией

Слияние и присоединение предприятий, поглощение одного хозяйствующего субъекта другим и иные реорганизации, которые могут привести к появлению предприятия-монополиста, к усилению монопольного положения хозяйствующего субъекта или к ограничению конкуренции, во всем мире осуществляются под контролем соответствующих государственных органов. Вместе с тем возникновение и усиление доминирующего положения хозяйствующих субъектов, а, следовательно, ограничение конкуренции возможны не только в результате их реорганизации, но и вследствие приобретения акций или долей в уставном капитале коммерческих организаций, поэтому такие сделки тоже контролируются государством.

Если контроль за предоставлением государственных и муниципальных преференций – новое направление деятельности антимонопольного органа, государственный контроль за экономической концентрацией осуществляется им с момента вступления в силу Закона РСФСР «О конкуренции…». Однако официальное определение экономической концентрации дано только действующим Законом «О защите конкуренции»: «это сделки и иные действия, осуществление которых оказывает влияние на конкуренцию». Представляется, что в данном определении не хватает одного слова, относящегося к влиянию на конкуренцию: «негативное» или «отрицательное», – поскольку сделки и реорганизации, объективно приводящие к улучшению конкурентной среды, вряд ли целесообразно признавать экономической концентрацией и подвергать государственному антимонопольному контролю.

Основные цели контроля: недопущение усиления экономической концентрации; предупреждение чрезмерной монополизации рынка; предотвращение отрицательных последствий для конкуренции со стороны доминирующих хозяйствующих субъектов.

Объекты контроля, или, что то же самое, виды реорганизаций и сделок, подконтрольных антимонопольному органу:

1). Создание и реорганизации (в форме слияния или присоединения) коммерческих или финансовых организаций.

2). Сделки с акциями (долями), имуществом и правами в отношении имущества коммерческих организаций, а также с акциями (долями), активами и правами в отношении финансовых организаций.

Слияние – это реорганизация юридических лиц, при которой права и обязанности каждого из них переходят к вновь созданному юридическому лицу.

Присоединение – это реорганизация юридических лиц, посредством присоединения юридического лица к другому юридическому лицу, при которой к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом, и которая считается осуществленной с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица.

Под сделками с имуществом понимается получение в собственность, пользование или владение основных производственных средств или нематериальных активов коммерческих организаций или приобретение активов финансовых организаций.

Под сделками с правами в отношении имущества коммерческих организаций и правами в отношении финансовых организаций понимается приобретение прав, позволяющих определять условия осуществления хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности или осуществлять функции его исполнительного органа (такое возможно на основании договора доверительного управления имуществом, договора о совместной деятельности или договора поручения).

Очевидно, что осуществлять государственный контроль за всеми такими реорганизациями и сделками не только нецелесообразно, но и невозможно. Поэтому в Законе сформулирован ряд условий, при наличии которых названные реорганизации и сделки приобретают статус экономических концентраций, подконтрольных антимонопольному органу.

Условия, необходимые для осуществления контроля:

Для финансовых организаций: если суммарная стоимость их активов (при слиянии и присоединении) или стоимость активов финансовой организации (чьи доли, акции или активы приобретаются) по последнему балансу превышает величину, устанавливаемую Правительством РФ, а для кредитных организаций – Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ.

Для всех остальных коммерческих организаций: 1) если хотя бы одна из организаций, участвующих в реорганизации или в сделке, включена в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов, или 2) если суммарная стоимость их активов по последним бухгалтерским балансам превышает величину, указанную в ст. 27, 28 и 30 Закона, или 3) если суммарная выручка таких организаций от реализации товаров за календарный год, предшествовавший реорганизации или сделке, превышает величину, указанную в ст. 27, 28 и 30 Закона «О защите конкуренции». Называть эти величины в настоящем учебном пособии нецелесообразно по той причине, что они очень часто изменяются. Так цифровые данные, предусмотренные в Федеральном законе «О защите конкуренции» при его принятии в июне 2006 г., уже дважды (29.04.2008 г. и 17.07.2009 г.) пересматривались в сторону увеличения. Причем, исходя из общей тенденции развития конкурентного законодательства, этот процесс будет продолжаться и в дальнейшем.

Методы контроля.

Действующим законодательством предусмотрено два метода антимонопольного контроля за экономическими концентрациями – разрешительный (предварительный) и уведомительный (последующий).

Предварительный контроль осуществляется антимонопольным органом в случаях, предусмотренных ст. 27, 28 и 29 Закона «О защите конкуренции». Для получения согласия в антимонопольный орган до проведения реорганизации или до совершения сделки должны обратиться с соответствующим ходатайством лица, заинтересованные в экономической концентрации, которые названы в ч. 1 ст. 32 Закона. К ходатайству прилагается пакет документов, исчерпывающий перечень которых приведен в ч. 5 ст. 32 Закона. Это – документы, подтверждающие статус заявителя, характер планируемой экономической концентрации, виды и масштабы деятельности ее участников, их финансовое состояние и иные параметры, необходимые антимонопольному органу для принятия квалифицированного решения.

Последующий контроль осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 30 и 31 Закона «О защите конкуренции». Он заключается в рассмотрении антимонопольным органом направленного ему в течение 45 дней после государственной регистрации реорганизации или сделки уведомления о произошедшем. К уведомлению должны быть приложены те же документы и данные, что и к ходатайству.

Очевидно, что уведомительный метод контроля предусмотрен в отношении тех экономических концентраций, которые представляют меньшую опасность для конкуренции.

При рассмотрении антимонопольным органом ходатайств и уведомлений особое внимание должно быть обращено на ситуации, определяемые в Законе как «группа лиц». Это означает, что тщательному анализу подвергаются состояние и деятельность не только непосредственных участников экономической концентрации, но и юридических и физических лиц, которые в силу тех или иных причин, названных в ст. 9 Закона, контролируют их или им подконтрольны.

Федеральным законом «О защите конкуренции» впервые предусмотрена особая, более мягкая процедура контроля за экономической концентрацией, участники которой входят в одну группу лиц. Однако для того, чтобы подвергнуться не разрешительному, а уведомительному методу контроля, они должны легализоваться в качестве группы лиц, подав в антимонопольный орган в соответствии со ст. 31 Закона не менее чем за месяц до предполагаемой сделки или реорганизации перечень лиц, входящих в одну группу, с указанием оснований, по которым такие лица входят в эту группу, для размещения на официальном сайте федерального антимонопольного органа в сети "Интернет". Причем состав группы на момент осуществления экономической концентрации должен оставаться неизменным.

Варианты решений антимонопольного органа по результатам осуществления контроля.

В течение 30 дней с момента получения ходатайства антимонопольный орган обязан направить заявителю свое письменное мотивированное решение. В ст. 33 Закона «О защите конкуренции» дан исчерпывающий перечень возможных вариантов решений с указанием оснований для их принятия.

Помимо традиционных решений об удовлетворении ходатайства (в случаях, когда сделка или реорганизация не представляют опасности для конкуренции) и об отказе в его удовлетворении (в случаях, когда экономическая концентрация приводит или может привести к ограничению конкуренции, а также когда заявителем представлена недостоверная или недостаточная информация), в ней предусмотрено и несколько промежуточных вариантов. Такие решения принимаются только в тех случаях, когда экономическая концентрация представляет определенную угрозу для конкуренции, однако эта угроза может быть смягчена или даже устранена за счет выполнения требований антимонопольного органа, направленных на ее защиту и сформулированных в предписании, выданном заявителю.

Решение антимонопольного органа об удовлетворении ходатайства о даче согласия на совершении сделки или реорганизации действительно в течение года. Если же экономическая концентрация в этот срок не осуществлена, заинтересованным лицам придется обращаться за новым разрешением (ч. 8 ст. 33).

Что касается реакции на полученное уведомление, то если указанные в нем сделка или реорганизация привели или могут привести к ограничению конкуренции, антимонопольный орган выдает предписание об осуществлении заявителем действий, направленных на обеспечение конкуренции, исполнение которого является обязательным (ч. 10 ст. 33).

Юридические последствия необращения в антимонопольный орган с ходатайством или уведомлением.

Сам факт такого необращения, в случаях, предусмотренных ст. 27-31 Закона «О защите конкуренции», квалифицируется как административное правонарушение и влечет за собой ответственность по ст. 19.8 КоАП РФ, независимо от влияния на конкуренцию реорганизации или сделки, проведенной вне контроля антимонопольного органа. Административную ответственность по ч. 2.3 ст. 19.5 КоАП РФ влечет и неисполнение предписания антимонопольного органа о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Кроме того, в случаях, когда экономическая концентрация, осуществленная без предварительного согласия или последующего уведомления антимонопольного органа, привела или может привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения, могут наступить и более серьезные последствия. Например, признание сделки недействительной или ликвидация либо обратная реорганизация коммерческой организации в судебном порядке по инициативе антимонопольного органа.

Необходимо подчеркнуть, что принципиальным для антимонопольного регулирования экономических концентраций является направленность на предотвращение только таких сделок и только таких реорганизаций, при совершении которых вероятные негативные последствия для конкуренции преобладают над возможной выгодой для общества. Поэтому при осуществлении контроля необходим тщательный и квалифицированный анализ рынка, а подход к каждой подконтрольной экономической концентрации должен быть неформальным, предполагающим, что перед принятием решения взвешены все «за» и «против».

 

6.2. Контроль за соблюдением законодательства о рекламе

Согласно ст. 33 Федерального закона «О рекламе» контроль за соблюдением законодательства о рекламе осуществляет Федеральная антимонопольная служба России.

В целях повышения эффективности государственного контроля соблюдения законодательства Российской Федерации о рекламе в 2004 г. Приказом ФАС России № 99 был создан Экспертный совет по применению законодательства о рекламе. Экспертный совет является консультативно-совещательным органом при ФАС. Его решения имеют рекомендательный характер и представляются в ФАС для принятия решений о соответствии рекламы требованиям российского законодательства, реализации государственной политики в области контроля соблюдения рекламного законодательства и подготовки предложений по совершенствованию законодательства о рекламе. Данный орган формируется из специалистов ФАС, представителей других федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, экспертов и специалистов в отдельных областях знаний.

Государственный контроль за соблюдением законодательства о рекламе осуществляется путем предупреждения, выявления и пресечения нарушения физическими или юридическими лицами российского рекламного законодательства, а так же путем возбуждения и рассмотрения дела по признакам его нарушения.

По результатам рассмотрения таких дел антимонопольный орган вправе осуществлять следующее:

1. Выдавать предписания:

Ø рекламодателям, рекламопроизводителям, рекламораспространителям о прекращении нарушении рекламного законодательства;

Ø федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих рекламному законодательству.

2. Предъявлять в суд или арбитражный суд иски:

Ø о запрете распространения рекламы, осуществляемого с нарушением законодательства о рекламе;

Ø о публичном опровержении недостоверности рекламы.

3. Обращаться в арбитражный суд с заявлениями:

Ø о признании недействительными полностью или в части противоречащих законодательству РФ о рекламе нормативных или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

Ø о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции.

4. Применять меры административной ответственности.

Полномочия государственного контроля за соблюдением законодательства о рекламе закреплено за ФАС России и в Положении об этой службе:

Ø осуществляет контроль и надзор за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) (подп. 5.3.1.1 п. 5.3);

Ø выдает предписания, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями (их руководителями), федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями (их должностными лицами), физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством и законодательством о рекламе (подп. 5.3.2.3);

Ø вправе издавать индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции Службы вопросам, в том числе приказы, определения, постановления, в случаях, предусмотренных законодательством о конкуренции на товарных рынках, о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях и о рекламе (подп. 6.8).

Если в рамках возложенных на антимонопольный орган полномочий, ему будет необходима информация, составляющая служебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну, он может получить ее, направив надлежащим образом оформленное требование обладателю информации. Требования ФАС должны быть обоснованными, аргументированными. Такая информация представляется в сроки, указанные в требовании, бесплатно.

Закон определяет обязанность антимонопольного органа по соблюдению коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны. Сведения, составляющие коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайну и полученные антимонопольным органом при осуществлении своих полномочий, не подлежат разглашению, за исключением предусмотренных федеральным законом случаев. Несоблюдение указанных требований влечет за собой административную, уголовную, гражданскую ответственность.

Федеральный закон «О рекламе» определяет порядок возбуждения и рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе. По результатам рассмотрения таких дел принимаются решения и выдаются предписания, предусмотренные Законом.

Возбуждение дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе может производиться по:

Ø представлению прокурора;

Ø обращениям органов государственной власти или органов местного самоуправления;

Ø заявлениям физических или юридических лиц;

Ø собственной инициативе ФАС.

Правила рассмотрения антимонопольным органом дел, возбуждаемых по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2006 г. № 508, устанавливают порядок рассмотрения ФАС и ее территориальными органами дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе[13].

Решение антимонопольного органа представляет собой официальный письменный правоприменительный документ, являющийся результатом рассмотрения дела и содержащий выводы о том, было или не было допущено нарушение Закона о рекламе конкретным субъектом, а также о необходимости применения к нему мер ответственности. Решение является обязательным для субъекта, в отношении которого оно вынесено[14].

Предписание – акт, выданный в связи с совершением правонарушения, который характеризуется следующими признаками: является мерой государственного принуждения, юридическим фактом, то есть основанием возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей субъектов; выдается на основании решения антимонопольного органа; содержит требование об устранении нарушения закона и (или) его последствий, восстановлении первоначального положения, расторжении незаконных договоров (полностью или в части)[15].

Предписание о прекращении нарушения законодательства РФ о рекламе выдается на основании решения антимонопольного органа о признании рекламы ненадлежащей, то есть не соответствующей требованиям законодательства о рекламе. Такое предписание должно содержать соответствующее требование о прекращении распространения ненадлежащей рекламы и подлежит исполнению в срок, указанный в предписании. Причем сроки эти, согласно Закону, не одинаковы для участников рекламной деятельности и органов государственной власти и местного самоуправления.

Для субъектов рекламной деятельности этот срок не может составлять менее чем 5 дней со дня получения предписания. Предписание о прекращении нарушения законодательства о рекламе считается неисполненным, если по истечении срока исполнения такого предписания продолжается распространение ненадлежащей рекламы.

Для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления срок не может составлять менее чем 1 месяц со дня получения предписания. Предписание об отмене или изменении противоречащего законодательству о рекламе актов органов власти выдается на основании решения антимонопольного органа о противоречии такого акта законодательству о рекламе. В таком предписании должны быть указаны изменения, которые следует внести в акт для приведения его в соответствие.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок предписаний антимонопольного органа, влечет за собой административную ответственность. П. 4 ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ предусматривает наказание в виде административного штрафа:

на должностных лиц – в размере от 12 000 до 20 000 рублей;

на юридических лиц – от 300 000 до 500 000 рублей.

Решение и предписание антимонопольного органа могут быть оспорены в суде или арбитражном суде в течение трех месяцев со дня вынесения решения, выдачи предписания.

Правом на обжалование решения и предписания обладают рекламодатель, рекламопроизводитель, рекламораспространитель, орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, являющийся стороной по делу, в отношении которого вынесено указанное решение (предписание).

Законом устанавливается гражданско-правовая и административная ответственность за нарушение рекламного законодательства. Ее виды более детально распределены по субъектам рекламной деятельности, так как в Законе содержатся отдельные нормы, за нарушение которых наступает ответственность рекламодателя либо рекламораспространителя, либо рекламопроизводителя.

Лица, права и интересы которых нарушены в результате распространения ненадлежащей рекламы (то есть рекламы, не соответствующей требованиям законодательства Российской Федерации), вправе обращаться в суд или арбитражный суд, в том числе с исками о возмещении убытков, включая упущенную выгоду, о возмещении вреда, причиненного здоровью физических лиц и/или имуществу физических и юридических лиц, о компенсации морального вреда, о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламы) за счет рекламодателя. Данная норма закрепляет гражданско-правовую ответственность.

Административная ответственность за нарушение субъектами рекламной деятельности законодательства о рекламе предусмотрена статьей 14.3 КоАП РФ «Нарушение законодательства о рекламе», согласно которой за нарушение законодательства о рекламе на рекламодателя, рекламопроизводителя или рекламораспространителя накладывается административный штраф в размере:

на граждан – в размере от 2 000 до 2 500 рублей;

на должностных лиц – в размере от 4 000 до 20 000 рублей;

на юридических лиц – от 100 000 до 500 000 рублей.

Конкретные нормы о том, за какие виды нарушений отвечает, соответственно, каждый субъект рекламной деятельности представлены следующим образом:

1. Сфера ответственности рекламодателя определена следующим образом:

Ø Содержание рекламы. С несоблюдением указаний относительно сюжета связаны такие составы правонарушений, как введение в заблуждение потребителя относительно качеств товара, способов его использования; об ассортименте и о комплектации товаров, а также о возможности их приобретения в определенном месте или в течение определенного срока; о стоимости или цене, порядке оплаты, размере скидок, тарифов и других условиях приобретения товара; об условиях доставки, обмена, ремонта и обслуживания и иное.

Ø Использование запрещенных образов. Это несовершеннолетние в рекламе алкоголя, животные в рекламе пива, медицинские работники в рекламе телефонов и так далее.

Ø Упоминание недопустимой информации (утверждение о том, что алкогольная продукция безвредна или полезна для здоровья человека, некорректные сравнения рекламируемого товара с находящимися в обороте товарами, которые произведены другими изготовителями, демонстрация процессов курения и потребления алкогольной продукции, ссылка на одобрение товара государственными органами). Неразмещение предупредительной надписи о вреде употребления товара (пиво, алкоголь, табачные изделия, лекарственные средства) говорит о том, что рекламодатель старается выделить свой товар на фоне остальных подобных путем сокрытия важной для потребителя информации.

Ø Нарушение сроков хранения рекламных материалов и документов по ним.

Ø Рекламодатель также отвечает за обстоятельства размещения рекламы (место, способ) и др.

2. Рекламораспространитель несет ответственность за нарушение требований, которые в первую очередь связаны с местом, временем, способом или средством размещения рекламы.

Рекламораспространителями в таких случаях выступают редакции средств массовой информации, которые составляют и утверждают сетки вещания, графики выпускаемых в эфир роликов. Поэтому именно они, а никто иной должны соблюдать время выхода в свет рекламной информации, контролировать пределы ее продолжительности.

Ø Внешнее оформление рекламной информации - это способ ее донесения до потребителя, обособления на местности. Поэтому рекламораспространитель несет ответственность за сходство рекламной конструкции с дорожным знаком.

Ø Распространение рекламы в недопустимом месте, на неразрешенной территории, в том числе и если речь идет о специализированных изданиях.

Ø Использование незаконных способов рекламирования. Например, скрытая реклама запрещена при любых условиях. Или эксплуатация транспортных средств исключительно или преимущественно в качестве передвижных рекламных конструкций, размещение рекламы сигарет с помощью наружных средств запрещается. Все обозначенные действия незаконны заведомо и бесспорно. Во всех перечисленных случаях исполнитель - распространитель рекламы. Поэтому вне зависимости от того, кто являлся инициатором таких размещений, он должен был отказать. Не отказал - несет ответственность за последствия.

Ø Реклама запрещенных товаров. За такую рекламу, хоть ограничение касается ее содержания, отвечают и рекламодатель, и рекламораспространитель.

3. Рекламопроизводитель несет ответственность за те же нарушения, что рекламодатель или рекламораспространитель, если будет доказано, что нарушение произошло по его вине.

Кроме того, согласно Закону за умышленное нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе федеральными законами могут быть установлены иные меры ответственности.

Таким образом, к основным направлениям государственного контроля в сфере производства, размещения и распространения рекламы относятся: предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан; защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы; привлечение субъектов рекламной деятельности к ответственности за нарушение законодательства о рекламе и прочее.