Контроль и регулирование деятельности естественных монополий

В разных странах перечень естественных монополий и интенсивность государственного вмешательства в их деятельность неодинаковы. Формы государственного участия в управлении естественными монополиями варьируются от всеобъемлющего руководства (например, в рамках национальных отраслей или предприятий государственной собственности) до регламентации лишь отдельных аспектов деятельности частных компаний сохраняющихся в этих отраслях[16].

В нашей стране формы государственного контроля за субъектами естественных монополий отличаются от других стран. Особые условия функционирования естественных монополий предопределили необходимость выделения их в особую сферу государственного регулирования.

Предметом государственного регулирования являются отношения между субъектом естественной монополии и потребителем по поводу приобретения соответствующего товара.

Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. В настоящее время, как уже говорилось, в России действуют два таких органа: Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации(ФАС России) и Федеральная служба по тарифам Российской Федерации (ФСТ России). Эти органы осуществляют свою деятельность на основании Постановлений Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе»[17] и № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам»[18].

В соответствии с Положением ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, а также законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), ФСТ России - федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

Федеральный закон «О естественных монополиях» закрепляет методы регулирования деятельности естественных монополий, определяет способы контроля в сферах естественных монополий, раскрывает полномочия органов, осуществляющих государственный контроль за деятельностью субъектов естественных монополий.

Законом предусмотрены следующие методы регулирования, которые должны использоваться регулирующими органами в сфере естественных монополий:

Ø ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

Ø определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или)

Ø установление минимального уровня их обеспечения[19].

На практике основным методом государственного регулирования субъектов естественных монополий является государственное регулирование цен (тарифов) и порядка ценообразования на оказываемые ими услуги. Это обстоятельство послужило причиной того, что некоторые авторы считают данный метод обязательным, утверждая, что цены и тарифы на услуги всех субъектов естественных монополий подлежат государственному регулированию[20]. Полномочным органом здесь является Федеральная служба по тарифам РФ и ее территориальные управления. Очевидно, что цены и тарифы на товары (услуги) субъектов естественных монополий, устанавливаемые органом регулирования, должны быть экономически обоснованными. Только в этом случае они могут выполнить поставленную перед ценовым регулированием задачу – гарантировать защиту интересов потребителей от монопольного повышения цен. С этой целью Федеральной службой по тарифам осуществляется ведение Реестра субъектов естественных монополий.

Другие методы регулирования, предусмотренные Законом, применяются гораздо реже, чем рассмотренный. Их суть заключается в том, чтобы в случае невозможности удовлетворения в полном объеме суммарных потребностей в товаре, производимом или реализуемом субъектом естественной монополии, определить круг потребителей такого товара, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установить минимальный уровень их обеспечения. Выполнение данного полномочия принадлежит Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации и ее территориальным управлениям.

Наряду с указанными методами А.Н. Варламова выделяет еще специальные меры регулирования, которые, по ее мнению, нашли наиболее широкое применение в российском законодательстве: создание правил «недискриминационного доступа», лицензирование, контроль за качеством[21].

Таким образом, видно, что государство подходит к регулированию деятельности субъектов естественных монополий разносторонне, используя несколько методов воздействия на общественные отношения, участниками которых они выступают.

В целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за их действиями.

Согласно ст.7 Закона «О естественных монополиях», государственный контроль осуществляется за следующими сделками субъектов естественных монополий:

Ø сделка, в результате которой субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

Ø инвестиции субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование и которые составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

Ø продажа, сдача в аренду или иная сделка, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых осуществляется антимонопольное регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу.

Государственный контроль инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий осуществляется дифференцировано в зависимости от вида субъекта естественной монополии, в зависимости от вида инвестиционного проекта и учета затрат на него при определении тарифов услуг субъекта естественной монополии, а также возможного положительного экономического эффекта по снижению тарифов в результате реализации этих инвестиционных проектов. Основной целью государственного контроля в этой сфере является согласование инвестиционных программ (проектов) субъектов естественной монополии со среднесрочными и текущими приоритетами социально-экономического развития на уровне субъекта РФ и местном уровне для установления балансов интересов потребителей и субъектов естественной монополии. Инвестиции субъектов естественной монополии нормативно определяются как средства, направляемые на создание новых активов, расширение, восстановление, реновацию, поддержку существующих активов, реконструкцию, техническое перевооружение основных средств субъекта естественной монополии в определенный период с целью получения технико-экономического эффекта.

Государственные полномочия в отношении субъектов естественных монополий можно классифицировать следующим образом:

Ø полномочия по регулированию деятельности субъектов естественных монополий;

Ø полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях;

Ø полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства[22].

Основной функцией ФАС Россиив сфере естественных монополий является осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях. Эта деятельность регулируется Федеральными законами «О защите конкуренции» и «О естественных монополиях», а так же Положением о Федеральной антимонопольной службе.

Федеральный закон «О защите конкуренции» предусматривает осуществление государственного контроля ФАС за соблюдением антимонопольного законодательства всеми хозяйствующими субъектами, действующими на российских товарных рынках, следовательно, и субъектами естественных монополий. Такой контроль направлен, прежде всего, на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции – наиболее распространенных и опасных нарушений антимонопольного законодательства. Кроме того ФАС контролирует осуществление экономических концентраций в целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий, а также соблюдение антимонопольных требований к торгам, к отбору финансовых организаций, к предоставлению государственной помощи.

Согласно Положению о Федеральной службе по тарифам, наряду с осуществлением функций по определению (установлению) цен (тарифов), данный орган также уполномочен осуществлять контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий. К компетенции ФСТ относятся и полномочия по применению мер ответственности за нарушением законодательства РФ по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

Исходя из перечня функций органов регулирования естественных монополий, закрепленных в ст. 10 Закона, а также в Положениях о ФАС и ФСТ, можно определить орган-исполнителя каждой из функций и представить в таблице 1:

Таблица 1.