Контроль за продоставлением и использованием государственных и муниципальных преференций

Данное направление деятельности появилось у антимонопольного органа только в 2006 г. в связи с принятием Федерального закона «О защите конкуренции», так как отдельная глава этого нормативного акта впервые была посвящена правовой регламентации государственной и муниципальной помощи (с 17.07.2009 г. – государственных и муниципальных преференций[10]).

В соответствии с п. 20 ст. 4 Закона государственными или муниципальными преференциями признается «предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот».

Ошибочным представляется мнение теоретиков о государственной помощи как «особой разновидности антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления»[11]. В этом случае оказание помощи было бы запрещено в принципе. В действительности же вред конкуренции может быть причинен только такими действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые под видом предоставления преференций создают неравные условия деятельности для разных хозяйствующих субъектов, то есть злоупотребляют предоставленным им правом оказывать такую помощь. Кроме этого Законом запрещено нарушение специальной процедуры предоставления государственных и муниципальных преференций, а также их предоставление в иных целях, чем названы в ч. 1 ст. 19, или использование обоснованно полученной помощи не в тех целях, для которых она была предоставлена.

В качестве предмета преференции могут рассматриваться только:

а) государственное или муниципальное имущество;

б) иные объекты гражданских прав. Согласно ст. 128 ГК РФ помимо имущества к объектам гражданских прав, которые способны выступать в качестве преференций, относятся имущественные права; работы и услуги; информация, а также результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность);

в) имущественные льготы, предоставляемые хозяйствующему субъекту органом государственной власти или органом местного самоуправления.

В ч. 1 ст. 19 закреплен перечень целей, для реализации которых могут быть предоставлены государственные и муниципальные преференции. Среди них названы обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; развитие образования, науки, физической культуры и спорта; развитие культуры, искусства и сохранение культурных ценностей; защита окружающей среды и социальная защита населения; охрана труда и здоровья граждан; поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и некоторые другие цели.

Как важность, так и социальная значимость таких целей очевидна и в доказательствах не нуждается. Однако недоумение вызывает законодательный прием, использованный при их формулировании. С одной стороны, этому перечню предшествуют слова «государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены… исключительно в целях (курсив авт.). С другой стороны, их перечень не может считаться исчерпывающим, поскольку он заканчивается п. 14, который гласит «в определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации целях». А это означает, что количество и содержание таких целей Законом «О защите конкуренции» не ограничено.

Вместе с тем в ч. 4 ст. 19 названы ситуации, которые, имея внешнее сходство с государственными и муниципальными преференциями, в действительности таковыми не являются и, соответственно, не подпадают под действие главы 5 Закона «О защите конкуренции». К ним относятся а) предоставление тех или иных объектов гражданских прав по результатам торгов и иных процедур, предусмотренных законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; б) передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций; в) закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; г) предоставление тех или иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда.

В ст. 20 Закона, озаглавленной «Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции», урегулирована процедура получения предварительного согласия антимонопольного органа для предоставления государственной или муниципальной преференции. Она предполагает, что субъекты, имеющие право и намерение оказать хозяйствующему субъекту соответствующую преференцию, должны подать в антимонопольный орган заявление о даче согласия на ее предоставление. К заявлению должны быть приложены документы, исчерпывающий перечень которых приведен в ч. 1 ст. 20.

В европейских странах в отношении государственной помощи действует система «трех списков», при которой помощь делится на допустимую, недопустимую и требующую предварительного анализа[12]. Это позволяет антимонопольным органам контролировать только такую государственную помощь, которая способна оказать реальное влияние на состояние конкурентной среды. У нас же с антимонопольным органом согласовывается каждый акт преференции, за исключением всего трех случаев, названных в ч. 3 ст. 19 Закона.

Виды решений, одно из которых должен принять антимонопольный орган по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление преференции, перечислены в ч. 3 ст. 20 Закона, причем выбор единственно правильного решения зависит от двух обстоятельств: а) соответствия законодательству цели предоставляемой преференции и б) влияния предоставляемой преференции на состояние конкурентной среды. О принятом решении антимонопольный орган в тот же день информирует заявителя заказным письмом с уведомлением о вручении.

Если при осуществлении контроля за использованием государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган установит несоответствие ее использования заявленным целям, он должен выдать хозяйствующему субъекту-получателю преференции и органу, который ее предоставил, одно из следующих предписаний:

о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что именно они были предметом государственной или муниципальной преференции;

о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, если она была предоставлена в иной форме.