Контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов (так в офиц. Докладе) в сфере государственных закупок.

Как известно, в первые годы после создания в структуре Правительства России антимонопольного органа он контролировал только соблюдение Закона РСФСР «О конкуренции…», то есть занимался предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и осуществлял контроль экономической концентрации. По мере принятия новых законов конкурентного содержания количество направлений его деятельности возрастало, не оставался неизменным и удельный вес каждого из них в общем объеме выполняемой работы. В настоящее время, если судить по числу рассматриваемых антимонопольным органом жалоб, в качестве лидера по временным и трудовым затратам выступает контроль за соблюдением Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о закупках) [24].

Закон о закупках вступил в силу 1 января 2006 г. Как сам факт его появления, так и содержание этого документа вначале оценивались сугубо положительно[25].

Во-первых, он заменил собой множество разнообразных нормативных актов, которые ранее регулировали подобные общественные отношения. Так в 1990-х г. в России последовательно принимались следующие документы: Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для государственных федеральных нужд», Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и, наконец, Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97 ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Во-вторых, он окончательно закрепил единый конкурсный, то есть конкурентный и гласный порядок размещения заказов на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг, как для государственных, так и для муниципальных нужд.

В-третьих, перед этим Законом были поставлены чрезвычайно важные и актуальные цели, среди которых и обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, и эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, и расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, и развитие добросовестной конкуренции, и совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, и обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, и предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Однако практика применения данного законодательного акта выявляла в нем все новые и новые недостатки и требовала внесения все новых и новых изменений. Достаточно сказать, что в период с 1 января 2006 г. по 31 декабря 2010 г., то есть всего за пять лет такие изменения вносились в Закон 23раза (!). А уже в начале 2011 г. Президент России высказался о нем, как о наиболее коррупционном Законе в нашей стране и потребовал принятия нового законодательства регламентирующего осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд.

В Законе предусматривались следующие способы размещения заказов:

1. Путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона (в том числе аукциона в электронной форме). Конкурс отличается от аукциона тем, что при конкурсе победитель определяется по ряду критериев (цена, срок, качество и т. п.). При аукционе победитель определяется только по наименьшей цене, при этом все необходимые требования по качеству и срокам изначально устанавливаются заказчиком.

2. Без проведения торгов в форме запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика и размещения заказов на поставки биржевых товаров.

Со временем все более очевидной становилась предпочтительность аукционов, причем именно в электронной форме, поэтому последние изменения были направлены в основном на совершенствование процедуры электронных торгов. Этому должна была предшествовать замена административной предквалификации на экономическую, которая зависит не от субъективного мнения заказчика, а от экономической возможности компании исполнить контракт.

«Закупки товаров, работ, услуг на электронных аукционах представляются наиболее эффективным и перспективным способом обеспечения государственных и муниципальных нужд, поскольку при проведении электронных аукционов обеспечивается максимальный уровень конкуренции и, как следствие, максимальная экономия бюджетных средств, минимизируется возможность для сговора участников аукциона и возможности для злоупотреблений со стороны заказчиков путем административного вмешательства в процедуры отбора поставщиков»[26].

Для упорядочения процедуры госзакупок и усиления их открытости и прозрачности в 2011 г. должен быть завершен переход на пять электронных площадок, призванных осуществлять свою деятельность в соответствии с едиными регламентами функционирования, единой системой контроля, единой интегрированной сетью удостоверяющих центров, едиными стандартами информационной безопасности (к 2009 г. в российском сегменте сети Интернет функционировало 83 сайта о закупках субъектов Российской Федерации, а также около 1500 сайтов муниципальных образований)[27]. И хотя на эту новацию в настоящее время возлагаются большие надежды, только за счет ее внедрения ситуация вряд ли может быть коренным образом изменена.

Именно поэтому по поручению руководства страны Минэкономразвития и Федеральная антимонопольная служба должны к 1 сентября 2011 г. представить согласованный вариант нового законопроекта. Однако у двух ведомств обозначились принципиальные различия в подходе к совершенствованию законодательства о госзакупках и каждое работает над своим законопроектом.

ФАС готовит очередные изменения в действующийЗакон, исходя из того, что в основе своей он вполне работоспособен. Целью Концепции новой редакции Закона о закупках, предложенной ФАС, признается обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации о размещении заказов, повышение эффективности механизма правового регулирования, создание правовых условий для обновления и развития системы размещения заказов в соответствии с потребностями развития инновационной экономики, эффективного расходования бюджетных средств, обеспечения публичности закупок и развития добросовестной конкуренции.

В Минэкономразвития, напротив, убеждены, что размещение заказов – лишь одно звено, а регулировать необходимо всю цепочку от планирования заказа до контроля его исполнения, и сделать это можно только за счет формирования федеральной контрактной системы[28]. Какая позиция является более правильной, покажет время.

Мнение авторов настоящего учебного пособия по поводу решения Правительства РФ о признании ФАС России федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 94[29]) сформулировано и аргументировано в параграфе 5.1.2 главы 5 настоящей работы. Однако это обстоятельство отнюдь не освобождает нас от обязанности рассмотреть вопросы, относящиеся к правовому регулированию и содержанию данного направления деятельности антимонопольного органа, хотя и необоснованно, но играющего в настоящее время в его жизни весьма заметную роль.

Прежде всего необходимо сказать о подведомственности рассмотрения жалоб.

ФАС России рассматривает жалобы на действия (бездействие) Заказчика а) при размещении заказа для федеральных нужд федерального органа исполнительной власти и б) при размещении заказа путем проведения закрытого конкурса или закрытого аукциона.

Территориальный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) Заказчика, расположенного на территории осуществления его деятельности и совершенные при размещении заказа а) для федеральных нужд – территориальным органом федерального органа исполнительной власти или уполномоченным на размещение заказа федеральным органом исполнительной власти получателем бюджетных средств; б) для нужд субъекта Российской Федерации, а также в) для муниципальных нужд.

Процедура осуществления антимонопольным органом государственного контроля в рассматриваемой сфере детально регламентирована Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, утвержденным Приказом ФАС России от 14.11.2007 № 379 и зарегистрированным в Минюсте РФ 10 декабря 2007 г. № 10661 (далее - Регламент)).

В соответствии с Регламентом ФАС России и ее территориальные органы осуществляют рассмотрение жалоб, поданных участниками размещения заказов за исключением жалоб на действия (бездействие) Заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу.

Рассмотрения жалоб включает в себя три административные процедуры:

1. Предварительное рассмотрение жалобы (в эту процедуру входят проверка жалобы на соответствие установленным требованиям; составление и пересылка заинтересованным лицам уведомления о содержании жалобы, а также о месте и времени ее рассмотрения и передача жалобы на рассмотрение комиссии).

2. Рассмотрение жалобы по существу, в ходе которого члены комиссии заслушивают стороны и других заинтересованных участников размещения заказа; изучают обстоятельства дела и представленные материалы (при необходимости может быть даже проведена внеплановая проверка) и, наконец, принимают решение по существу вопроса и оглашают его резолютивную часть, разъяснив сторонам порядок его обжалования. Антимонопольный орган должен рассмотреть жалобу по существу в течение пяти рабочих дней со дня ее поступления

3. Техническое завершение рассмотрения жалобы, которое включает в себя оформление решения, а также его рассылку заинтересованным лицам и размещение на официальном сайте в сети Интернет. На эту работу отводится не более трех рабочих дней после рассмотрения жалобы.

Комиссия по результатам рассмотрения жалобы может принять одно из трех следующих решений: о признании жалобы обоснованной, частично обоснованной или необоснованной.

Если в действиях (бездействии) Заказчика выявлены нарушения законодательства о размещении заказов, Комиссия выдает предписание об устранении таких нарушений. Предписание антимонопольного органа обязательно для исполнения. А его неисполнение в установленный срок влечет за собой административную ответственность.

Кроме того Комиссия может прийти к выводу о необходимости рассмотрения вопроса о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства или административного производства.

Решение Комиссии, принятое по результатам рассмотрения жалобы и проведения проверки, является окончательным и может быть обжаловано только в судебном порядке.

Законом о закупках предусмотрено ведение Реестра недобросовестных поставщиков, что служит важным инструментом защиты заказчиков от действий недобросовестных поставщиков.

Специалисты обращают внимание на дублирование отдельных положений Федеральных законов «О защите конкуренции» и «О размещении заказов…» и, одновременно, на несовпадение предусмотренных ими процедур реагирования на выявленные правонарушения и сроков такого реагирования, ищут пути выхода из сложившейся ситуации[30]. Выход же здесь видится один: сохранить за ФАС и его территориальным органам проведение государственного контроля за соблюдением конкурентного законодательства, который будет осуществляться согласно процедуре и в сроки, предусмотренные первым из названных законов, передав функцию контроля за соблюдением Федерального закона «О размещении заказов…» другому федеральному органу исполнительной власти.

 

Вопросы и задания для проверки знаний.

1. Представьте в виде схемы органы власти, на решения которых распространяется ФЗ «О защите конкуренции».

2. Приведите пример действия органов власти, имеющих своим результатом ограничение конкуренции либо ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

3.Подлежат ли применению положения статьи 31 Федерального закона «О защите конкуренции» в случае, если в результате совершения сделок, иных действий, указанных в статьях 27-29, перечень лиц, входящих в одну группу, не изменится, но изменятся основания, по которым лица входят в одну группу лиц? Чем подтверждается неизменность перечня лиц, входящих в одну группу лиц, на момент совершения сделок, иных действий, указанных в статьях 27-29 Закон «О защите конкуренции»?

4. Организация-рекламораспространитель разместила рекламу на книжных закладках учебников, предназначенных для обучения детей по программам среднего общего образования. Закладки вклеены в корешки учебников и являются неотъемлемой частью данных учебников. Правомерно ли привлечение рекламораспространителя к административной ответственности?

5. В газете размещено объявление жилищного кооператива о предоставлении кредита на приобретение жилья на выгодных условиях. Управление ФАС России приняло решение о признании рекламы ненадлежащей и нарушающей требования Закона «О рекламе». Правомерно ли данное решение?

6. В рекламном видеоролике с информацией об услугах, оказываемых рестораном, показаны блюда и интерьер заведения, на фоне которого виден предмет, похожий на кальян. Федеральная антимонопольная служба признала данную рекламу ненадлежащей и выдала рекламодателю предписание о прекращении нарушения законодательства о рекламе. Правомерны ли действия контролирующего органа?

7. Организация-производитель алкогольной продукции выпускает водку «Морозко» с изображением Деда Мороза на этикетке. За неделю до Нового года она размещает на стене школы щит, изображающий Деда Мороза с мешком подарков. Щит имеет ту же форму, что и этикетка на бутылке водки «Морозко», а в нижней его части большими буквами написано: «Мороз». Антимонопольная служба применила к организации меры административной ответственности в соответствии со ст. 14.3 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение законодательства о рекламе. Правомерно ли действовала антимонопольная служба?

8. Дайте оценку работы органов по каждой сфере естественных монополий, деятельность которых подпадает под контроль ФАС и ФСТ, с указанием конкретных нормативных правовых актов.

9. Чем отличается отечественный опыт контроля и регулирования отраслей естественных монополий от зарубежного?

10. Какой документ является основанием для заключения контракта с единственным поставщиком при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд?

11. Какие органы имеют право на осуществление проверки соблюдения законодательства РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд? Какими нормами это право предусмотрено?

12. Вправе ли антимонопольный орган провести внеплановую проверку заказчика на предмет соблюдения законодательства РФ о размещении заказов в случае поступления жалобы от лица, не являвшегося участником размещения заказа, на действия заказчика при размещении этого заказа?

 

[1] См., напр.: Белов В.А. Добропорядочность, разумность, справедливость как принципы гражданского права // Законодательство. 1998. № 8; Вороной В. Добросовестность как гражданско-правовая категория // Законодательство. 2002. № 6; Михайлов С. Принцип добросовестности в договорных правоотношениях // Хозяйство и право. 2004. № 6.

[2] Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2007. С. 119.

[3] См., напр.: Ибрагимов Р. Нужен один регулятор // Ведомости Форум. 2010. № 3. С. 10. ФАС поделится опытом // Там же. С. 12.

[4] Шаститко А. Экономические аспекты ослабления наказания за нарушение антимонопольного законодательства // Вопросы экономики. 2007. № 8. С. 70.

[5] Усенко Е.В. Соотношение понятий «соглашение» и «согласованные действия» в российском антимонопольном законодательстве // Закон. 2008. Февраль. С. 39–40.

[6] См.: Артемьев И., Аверкин А., Сушкевич А. Конкуренция как объект правовой защиты // Хозяйство и право. 2007. № 10. С. 7.

[7] См.: Мамаев А.М. Конкурентное право: практический комментарий. Владимир, 2004. С. 103.

[8] Там же. С. 104

[9] Казьмин Д. Игра на правительство. // Ведомости Форум. 2010. № 3. С. 4.

[10] Преференция, от лат. praeferre предпочитать – предпочтение, преимущество, льгота (см.: Локшина С.М. Краткий словарь иностранных слов. М., 1988. С. 295), что ничуть не лучше русского слова «помощь».

[11] См. Головин В.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (постатейный). М.: Деловой двор, 2010; Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля 2009 года. 2-е издание, дополненное и переработанное.

[12] См.: Авдашева С.Б., Шаститко А.Е. Проблемы формирования и проведения антимонопольной политики в Российской Федерации. М., 2007. С. 22–23.

[13] СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6025.

[14] Спиридонова М.А. Комментарий к Федеральному закону от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2007.

[15] Спиридонова М.А. Комментарий к Федеральному закону от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2007.

[16] Коломийченко О.В., Котелкина Е.И. Регулирование естественных монополий: анализ мирового опыта. Спб., 1995. С. 16.

[17] СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259

[18] СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3049.

[19] О трех, а не двух, как это принято считать, методах регулирования заставляет говорить использование законодателем наряду с союзом «и» также союза «или», что свидетельствует о возможности соответствующих органов либо вводить ценовое регулирование, либо определять потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо устанавливать минимальный уровень их обеспечения.

[20] Кайль А.Н., Петрусева Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2009.

[21] Варламова А.Н. Конкурентное право России. – М.: Зерцало-М, 2009. С. 88.

[22] Даурова Т.Г. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Законодательство и экономика. 2006. № 12. С. 7.

[23] Тотьев К. Регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Закон. 1997. № 12. С.17.

[24] СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. I) ст. 3105; 2011. № 17. ст. 2320.

[25] См., напр.: Сокол П.В. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Законодательство и экономика. 2006. № 5. С. 43-47; Юшкевич П.П. Государственный заказ. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Закон. 2005. № 12. С. 31-37. А руководитель ФАС России И. Артемьев на интернет-конференции, проведенной компанией «Гарант» 3 апреля 2006 г. заявил, что «… закон хороший», что «он во многом опережает свое время» и что «со временем многие страны будут ориентироваться на нас». URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_5820.html.

[26] Доронкин А.С., Катамадзе А.Т. Реформа государственного и муниципального заказов // Госзакупки.ру Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика.

[27] Доронкин А.С., Катамадзе А.Т. Реформа государственного и муниципального заказов // Госзакупки.ру Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика.

[28] Заказная тройка // Рос. газета. 2011. 14 апр.

[29] СЗ РФ. 2006, N 9, ст. 1017.

[30] См., напр.: Беляева О.А. Антимонопольные требования к торгам // Закон. 2008. № 2. С. 55–60; Шальман О.В. Антимонопольный контроль при проведении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд: тенденции и перспективы развития законодательства // Юрист. 2007. № 3. С. 35–36.