Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами

 

В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в бюджетах образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета.

Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами.

Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов - это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку подразделяются на несколько групп:

1) доходы от предприятий и других организаций разных форм собствен­ности;

2) доходы от государственных имуществ и угодий;

3) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

4) поступления от личных доходов граждан.

Такая классификация имеет значение для характеристики материального содержания бюджета. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с юридических и физических лиц.

Важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам.

В зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.

Законодательные доходы бюджетной системы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердой фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет.

Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Законом РФ от 27.12.91 г. "Об основах налоговой системы в РФ". Закон РФ от 15.04.93 г. "Об основах бюджетных прав..." перечисляет разные виды доходных источников, закрепленных за бюджетами субъектов РФ; Закон РФ "Об основах местного самоуправления" - за местными бюджетами.

В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами, а представительные органы власти местного самоуправления - за нижестоящими местными бюджетами.

Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом. Устанавливается доля закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в размере не менее 70% доходной части соответствующего минимального бюджета.

Регулирующие доходы бюджета - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.

Нормативы отчислений утверждают ежегодно по бюджетам разных уровней соответственно вышестоящие органы представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета с целью его сбалансирования) применяется иметод оказания прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. B настоящее время она предоставляется в виде дотации или субвенции.

Дотация в бюджетных отношениях - это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Согласно закону дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

До 1990-х годов дотации широко применялись для сбалансирования бюджетов, особенно местных. Переход к субвенциям связан с обострением необходимости более экономного и эффективного использования средств.

Субвенция в бюджетных отношениях - это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из вышестоящего бюджета для конкретных целей в нижестоящие бюджеты для выравнивания социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований.

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей субвенций - органов представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Закон подразделяет субвенции на два вида:

· текущие к которым относятся субвенции, направленные на финансиро­вание текущих расходов;

· инвестиционные, направляемые на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. При этом установлены особые условия и порядок предоставления тех и других.

Общие условия предоставления и использования субвенций заключаются в следующем:

· направление субвенций на финансирование конкретных мероприятий;

· осуществление субвенционного финансирования в форме долевого участия в расходах соответствующих бюджетов;

· орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение, объем, получателя, порядок и условия предоставления субвенции в соответствии с законодательством РФ;

· орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а получатель обязан отчитаться об их использовании.

За нарушение условий предоставления и использования субвенций установлена ответственность. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенции или по истечении срока отчетности.

При нарушении других условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяетсобственные доходы и заемные средства.Эти понятия применены в бюджетном законодательстве.

К собственным доходам бюджетов отнесены:

· закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов;

· отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам;

· дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Заемные средства в доходной части бюджета используются при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета, могут быть:

· получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

· выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;

· внешние займы;

· получение кредита в банке.

Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).

Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные группы расходов, отражающие их функции. Это расходы на:

· государственное (муниципальное) управление, судебную власть и правоохранительную деятельность;

· финансирование отраслей народного хозяйства;

· охрану окружающей среды;

· социально-культурные мероприятия;

· науку;

· оборону страны;

· международную деятельность.

Рассмотренные виды расходов распределяются между бюджетами исходя из следующих основных принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества.

В последние годы в связи с усилением роли субъектов Федерации и органов местного самоуправления эти принципы дополнились еще одним -принципом самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Все эти принципы действуют в совокупности, характеризуют состав расходов бюджетов всех уровней. Так, компетенция государственных (или местных) органов определяет основные направления расходов соответствующих бюджетов: финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и др. Например, в связи с отнесением к ведению Российской Федерации обороны страны расходы на оборону включаются именно в федеральный бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций, учреждений конкретизи­рует указанные основные направления расходов для каждого бюджета: финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности названных субъектов (учреждения федерального подчинения финансируются из федерального бюджета, городского - из конкретного городского бюджета и т.д.).

Учет значения каких-либо организаций, учреждений и (или) осуществляемых ими мероприятий влечет в виде исключения финансирование расходов не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, народные, областные и все другие суды в РФ финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении правосудия и в целях создания независимости от местных властей. Из федерального бюджета финансируются также органы системы МВД.

Расширена самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления в формировании расходной части бюджета. Они не только самостоятельно определяют состав и виды бюджетных расходов соответственно подведомственному хозяйству, но могут выделять дополнительные средства неподчиненным им организациям (например, высшим учебным заведениям).

Все эти принципы закреплены в законодательстве и находят отражение в правовых актах об утверждении конкретных бюджетов на определенный финансовый год.

В характеристике расходов, как и доходов, бюджета важной является не только качественная сторона (виды, направления и т.п.), но и количественная, в том числе соотношение объема доходов и расходов. В этом аспекте большое значение имеетпринцип сбалансированности бюджета, закрепленный в законодательстве, то есть соответствия расходов бюджета его доходам. Он является необходимым условием исполнения бюджета.

В связи с дефицитностью бюджета в 1990 г. впервые в РФ (как и в тогда существовавшем СССР) было произведено организационное перестроение расходной части бюджета: в ней выделены две части - бюджет текущих расходов и бюджет развития, что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

В бюджет текущих расходов относятся расходы на содержание и капитальный ремонт (восстановительный) организаций и учреждений, которые по своей подчиненности соответствуют уровню бюджета, то есть это расходы, обеспечивающие текущую, сложившуюся деятельность организаций и учрежде­ний, в том числе государственных (местных) органов власти и управления.

В бюджет развития включаются ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанные с капитальными вложениями. При наличии бюджетного дефицита согласно законодательству первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов выделяютсязащищенные статьи, перечень которых определяется ежегодно при утверждении бюджета соответствующим представительным органом власти. По этим статьям гарантируется производство расходов в полном объеме.

В условиях бюджетного дефицита в целях сбалансированности бюджета действуют следующие правила:

а) при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень (размер) его дефицита;

б) при превышении этого уровня бюджетного дефицита вводится механизм секвестра расходов.Секвестр выражается в пропорциональном снижении расходов бюджета (на 5, 10, 15 и т.д. процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных статей;

в) привлечение средств путем выпуска займов (государственных или местных) и использование кредитов. Такие средства привлекаются на основании разрешения соответствующих представительных органов.

Для нормального функционирования бюджетов, своевременного финансирования намеченных расходов законодательство предусматривает утверждение в составе бюджетов, сверх расходов, оборотной кассовой наличности в определенной сумме.

Необходимо отметить, что в настоящем пособии приводиться лишь укрупненная структура бюджета, т.е. группировка бюджетных поступлений и затрат. Следует сказать о том, что структура конкретных бюджетов характеризуется существенно большей степенью детализации.

Очень важным моментом в бюджетном процессе является сбалансированность бюджета.

Сбалансированность бюджета – соотношение между доходной и расходной его частями, разница между которыми определяется как сальдо баланса бюджета.

Сальдо баланса бюджета может быть положительное, нулевое или отрицательное.

Отрицательное сальдо бюджета – это бюджетный дефицит. Является результатом:

· ошибок в процессе бюджетного планирования;

· низкой дисциплины исполнения бюджета в форме недополучения доходов или превышения расходов;

· развития инфляционных процессов;

· необходимости обслуживания значительного внешнего и внутреннего долга;

· дополнительных затрат в условии отсутствия специального финансового резерва.

В настоящее время результатом проводимой государством продуманной финансовой политики наблюдается профицит бюджета, сбалансированность расходов и доходов, увеличение доходной части бюджета, как следствие увеличения доходов от внешне-экономической деятельности и собираемости налогов на всех уровнях налоговой системы, что, безусловно, положительным образом влияет на всю бюджетную систему в целом.

 

Бюджетный процесс

 

Бюджетный процесс – это регламентированная правовыми нормами деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, завершающаяся утверждением отчета об исполнении бюджета.

Основные этапы бюджетного процесса (на примере федерального бюджета):

I этап – формирование проекта бюджета (Министерство финансов на основании собственных расчетов и полученных им решений Президента и Правительства РФ, постановлений органов представительной власти федерального уровня, а также заявок со стороны федеральных ведомств);

II этап – согласование и утверждение проекта бюджета (обсуждение на заседании Правительства РФ, рассмотрение проекта органами представительной власти с последующим принятием Закона РФ «О Федеральном бюджете на … год» Государственной Думой, одобрением его Советом Федерации и подписанием Президентом);

III этап – исполнение бюджета (Федеральное казначейство как специальное подразделение Министерства финансов РФ, несущее ответственность за данный закон);

IV этап – отчет об исполнении бюджета (Министерство финансов РФ перед Государственной Думой).

Периоды планирования государственного бюджета:

· бюджетный год – период, в течение которого действует утвержденный бюджет (в России, как и во многих странах, бюджетный год совпадает с календарным);

· льготный срок – время, законодательно представленное государственным финансовым органам для завершения финансирования отдельных объектов и закрытия счетов после окончания бюджетного года;

· счетный период – фактический период исполнения бюджета, определяемый как бюджетный год, увеличенный на льготный срок.

Значение бюджетного процесса состоит в том, что в ходе его реализуются материальные бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований на собственный бюджет, на получение и использование бюджетных доходов.

Участниками бюджетно-процессуальных отношений выступают представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Распределение полномочий в бюджетном процессе между органами власти различных уровней обеспечивает самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований в области бюджета, а также координацию бюджетной деятельности в стране, необходимую для реализации единой бюджетно-финансовой политики государства.

 

Внебюджетные фонды РФ