Проблемы создания и использования Стабилизационного фонда РФ

 

В России с целью снижения зависимости платежеспособности страны от состояния мировых рынков энергоносителей и сырья в 2004 г. в составе федерального бюджета создан новый финансовый инструмент - Стабилизационный фонд Российской Федерации. История предложения по его формированию неразрывно связана с весьма критическим отношением Счетной палаты РФ к формированию начиная с 2000 г. профицитного федерального бюджета. На 2000 г. законом о бюджете он не предусматри­вался, но фактически сформировался в результате превышения объема доходов над "усеченными" расходами. К моменту подведения итогов исполнения бюджета уже были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ в форме исключения ст. 88, которой запрещалось формирование профицита и предусматривались меры по его преодолению (увеличение расходов бюджета, сокращение государственных заимствований и масштаба продаж государственного имущества и использования госрезервов, расширение применения налоговых льгот, снижение налоговых ставок и даже отмена налогов). Иными словами, Бюджетный кодекс теперь не исключает возможности формирования профицита бюджетов. Именно поэтому, начиная с 2001 г., профицит федерального бюджета ежегодно планируется и в текущем году предусмотрен в объеме 279 млрд. руб.

Формирование профицита федерального бюджета противоречит основопола­гающим принципам функционирования бюджетной системы, и эта проблема находилась в центре внимания при экспертизе проектов законов о федеральном бюджете на соответствующие годы, а также об их исполнении. Поскольку Правительство РФ не было намерено отказаться от огромной суммы профицита, которой ему было дозволено распоряжаться уже не под столь пристальным контролем Счетной палаты и законодательной власти, созрела идея превратить накапливаемый профицит в стабилизационный фонд, имеющий целевое назначение. Достаточным основанием считалось наличие опыта использования аналогов этого фонда в других странах. В результате при разработке проекта федерального бюджета на 2004 г. идея создания фонда получила реальное обоснование. Были внесены соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РФ. Использование средств стабилизационного фонда выходит за пределы определенного бюджетного года, поэтому он рассматривается как инструмент среднесрочной бюджетной политики, однако практически пока таковым не стал. Это возможно лишь при условии его использования для инвестиций инновационной направленности, имеющих в качестве целевой установки структурную модернизацию национальной экономики для более быстрого и эффективного решения совокупности социальных проблем. Другие ориентиры в проведении среднесрочной бюджетной политики должны быть подчинены инновационному.

Источниками формирования Стабилизационного фонда являются: допол­нительные доходы федерального бюджета, образуемые расчетным путем за счет превышения цены на нефть над базовой ценой (20 долл. за баррель); остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего года за исключением остатков, которые в соответствии с установленным в 2002-2003 гг. порядком не подлежали зачислению в финансовый резерв/ остатков для покрытия временных кассовых разрывов, а также остатков средств федерального бюджета, подлежащих использованию в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год" или международными договорами Российской Федерации. В остатках средств федерального бюджета должны учитываться доходы от размещения средств стабилизационного фонда РФ.

Весьма существенно то, что федеральный бюджет в целом и любая сумма в составе его доходов и расходов являются пределом внимания законодателя, его прерогатива. Все вопросы бюджетной политики должны решаться в рамках так называемого публичного финансового менеджмента. В России за последнее время ряд вопросов управления государственными финансами выведен за пределы публичного финансового менеджмента и регулируется подзаконными актами. Это относится прежде всего к стабилизационному фронду.

Постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 г. № 31 утверждены правила перечисления в Стабилизационный фонд РФ дополнительных доходов федерального бюджета, остатков его средств на начало финансового года и доходов от размещения средств стабилизационного фонда. Эти перечисления, регламент их расчета регулируются приказом Минфина России от 28 января 2004 г. № 20. Согласно данному приказу до 30 января текущего года в Центральном банке РФ был открыт соответствующий счет для учета средств стабилизационного фонда.

В отчете об исполнении федерального бюджета за соответствующий период средства стабилизационного фонда отражаются в составе источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. Федеральное казначейство Минфина России представляет в Правительство РФ в составе отчетности об исполнении федерального бюджета ежеквар­тально отчеты о поступлении средств в стабилизационный фонд, их размеще­нии и использовании.

Приказом министра финансов России от 29 января 2004 г. № 21 утвержден предварительный расчет остатков средств федерального бюджета, подлежащих зачислению в стабилизационный фонд, которое осуществляется ежемесячно.

Нормативных актов, регламентирующих управление средствами стабили­зационного фонда Российской Федерации, до осени 2004 г. не было, поэтому очень обострилась проблема инфляционного обесценивания накопленных ресурсов, в которых испытывает потребность весь государственный сектор экономики.

Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 508 "О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации" утверждены правила управления им и установлены сроки разработки и утверждения дополнительных нормативных актов, касающихся: нормативной валютной структуры инвестиционного портфеля и пределов допустимых отклонений от нее, расчетов размера инвестиционного портфеля, показателей риска и доходности нормативных портфелей; заключения договоров с Банком России о передаче ему отдельных полномочий по управлению средствами фонда, их учету в иностранной валюте, а также заключения депозитарного договора. Величина фонда быстро растет. Если по состоянию на 1 октября 2004 г. общий его объем составил 349,74 млрд. руб., то при утверждении федерального» бюджета на 2005 г. исходный объем фонда на начало 2005 г. достигал 574:4 млрд. руб., а на- 1 января 2006 г. предусмотрен в сумме 719,5 млрд. руб. Фактически 2004-й финансовый год был закончен с более значимой суммой, а в 2005 г. в связи с сохранением высокого уровня мировых цен экспортируемой Россией нефти существенно превысит триллион рублей. А это уже более трети дохода федерального бюджета. Эксперты расходятся в оценке пределов превышения такой величины в связи с трудностями прогнозирования динамики цены нефти на мировом рынке. Однако уже сегодня имеются основания утверждать, что стабилизационный фонд становится вторым бюджетом, значительная часть которого находится за пределами публичного финансового менеджмента. Подобное в других странах не практикуется. И хотя фонд предназначен для компенсации снижения доходов бюджета на случай падения мировых цен на нефть, фактически он используется для закрытия "брешей", образующихся вследствие просчетов и ошибок в процессе "монетизации" льгот, установлен­ных для граждан, для дотирования государственных внебюджетных фондов, доходы которых упали в результате неосмотрительного снижения ставки единого социального налога с начала 2005 г. (26 вместо 35.6%). Законом о федеральном бюджете на 2005 г. предусмотрено использование части средств стабилизационного фонда на покрытие структурного дефицита федерального бюджета в объеме 168 млрд. руб. (на погашение государственного внешнего долга) и дефицита бюджета Пенсионного фонда в объеме 74,7 млрд. руб.

В соответствии с Бюджетным кодексом средства стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базового уровня, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств превысит 500 млрд. руб. Порядок управления средствами фонда Министерством финансов (с передачей правительством определенных функций Банку России) предусматривает, что средства фонда могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств. Такая форма вывоза российского капитала в корне противоречит интересам возрождения собственной экономики на инновационной основе и неизбежно ведет к ухудшению качества экономического роста. Мало того, что чистый отток капитала за границу в 1996-2004 гг. составил около 160 млрд. долл., его экспорт приобретает форму "цивилизованного" кредитования отнюдь не отсталого зарубежья.

Нормами в отношении средств Стабилизационного фонда установлены по­рядок управления, перечень тех иностранных государств, в чьих долговых обязательствах могут размещаться средства фонда, и определенные требования к ним, раскрытие информации о результатах инвестирования средств фонда.

Для оценки эффективности управления инвестиционным портфелем и ограничения рисков, связанных с его управлением, в установленном Минфи­ном порядке осуществляется формирование нормативных портфелей и устанавливаются предельные значения отклонений фактических параметров инвестиционного портфеля от нормативных.

Инвестиционный портфель включает денежные средства в иностранной валюте (доллары США, евро, фунт стерлингов) и долговые обязательства иностранных государств: Австрия, Бельгия, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия. Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания, Великобритания, США.

Управление средствами фонда включает операции: приобретение за счет средств фонда иностранной валюты; осуществление Центральным банком сделок, направленных на формирование инвестиционного портфеля, в том числе зачисление средств в иностранной валюте на счета по учету средств фонда. Для изъятия этих средств в валюте России Минфин продает Центральному банку разрешенную иностранную валюту, составляющую инвестиционный портфель.

Предусмотрены сравнительно жесткие требования к долговым обязатель­ствам - эмитент этих обязательств должен иметь рейтинг Ааа по классифика­ции агентств "Моодис Инвесторе Сервис" или ААА - по классификации агентства "Фитч Рейтинг". Высший рейтинг должен быть установлен как минимум двумя агентствами. Срок погашения долговых краткосрочных обязательств должен быть не более одного года для дисконтных долговых обязательств и-10 лет - для купонных долговых обязательств, по которым ставка должна быть фиксированной. Установлен также номинал долговых обязательств в каждой разрешенной валюте и составляет не менее 1 млрд. долл., 1 млрд. евро и 1 млрд. фунтов стерлингов соответственно для номинированных в названных валютах обязательств. В условиях инвестиционного кризиса это слишком много. Если долговые обязательства, приобретаемые за счет средств фонда, перестают соответствовать установленному рейтингу эмитента, то они подлежат продаже в течение одного месяца.

В свете рассмотренного отчета функционирования аналогов стабилизаци­онного фонда, а также на основе нормативных актов по формированию и использованию стабилизационного фонда Российской Федерации и практики создания и использования фонда в 2004-2005 гг. возникают основания для следующих выводов и предложений, направленных на совершенствование формирования и использования названного фонда. Прежде всего, разработка нормативной правовой базы по управлению средствами стабилизационного фонда заняла достаточно продолжительный период времени (более года), что недопустимо для управления столь значи­тельным финансовым потоком. Несмотря на то, что бюджетные потоки регулируются в рамках так называ­емого публичного финансового менеджмента, т. е. законодательной властью, состоялась передача прерогативы по управлению средствами фонда и по их инвестированию Минфину России, а функции агента - Банку России. Конеч­но, без этих институтов обойтись невозможно, но и роль парламента не должна принижаться, особенно в части установления "верхней планки" фонда и его инвестирования.

Одним из источников увеличения золотовалютных резервов является деятельность Банка России по их размещению в ценные бумаги развитых стран. Следовательно, ему есть что инвестировать и без стабилизационного фонда, который необходимо трактовать как инструмент стабилизации экономики с более широким спектром функций.

Представляется целесообразным: законодательно определить "верхнюю планку" формирования стабилизационного фонда. Фактически его величина при сохранении нынешней конъюнктуры может в течение ряда лет уравняться с объемом доходов федерального бюджета за год и по отношению к ВВП составить 15-17%, как это уже произошло в Норвегии, что по российским меркам равнозначно относительной величине доходов федерального бюджета; установить пределы формирования фонда на реализацию стабилизирующей (страховой) функции и для инвестирования в реальный сектор экономики - только в этом случае можно рассчитывать на то, что горизонт бюджетного планирования действительно выйдет за пределы одного года. Сегодня перспективное бюджетное планирование остается скорее благим пожеланием, нежели реальностью; пересмотреть "норму" объема фонда для выполнения стабилизационной роли. Считается, что для этого нужны средства в пределах 500 млрд. руб. Эта величина представляется явно завышенной, особенно с точки зрения "замораживания" значительной части этих средств. Накопление такого избытка над расходами федерального бюджета для страхования от резких колебаний цен нефти в условиях, когда именно резкого снижения цен нет, оказалось фактором дестабилизации экономики, испытывающей недостаток инвестиций. Если сформирован избыток доходов бюджета по отношению к урезанным расходам, то, как и в период индустриализации, им надо распорядиться для структурной модернизации. Иначе говоря, избыток необходимо направлять на инвестиционные цели - с перечислением либо в инвестиционную часть стабилизационного фонда на отдельный субсчет с введением порядка управления этой частью фонда, либо в бюджет развития, внеся в Федеральный закон "О Бюджете развития Российской Федерации" соответствующие изменения. Следует вернуться к его использованию в новом качестве. Думается, что решение вопроса о направлении в фонд дополнительных доходов сверх стабилизационной (страховой) части, т. е. для расширения финансовой базы экономического роста, должно стать нормой публичного бюджетного процесса. При таком подходе федеральный центр получает возможность значительного увеличения расходов по приоритетным инвестиционным программам и проектам. Вполне возможным и требующим экспериментальной проверки могло бы стать использование около 200-300 млрд. руб. в год на инвестиционное кредитование венчурного бизнеса, реализующего инвестиционные проекты при совместном участии государственных и негосударственных организаций и предприятий. Не менее 250 млрд. руб. из этого фонда необходимо направлять на финансирование социальных программ федерального правительства, и прежде всего для снижения уровня бедности и финансирования мер по ликвидации детской беспризорности, обеспечения обучения в школах всех, без исключения, детей.

Так называемый бюджетный федерализм, который был и остается ключевым понятием программы реформирования межбюджетных отношений (трансфертов), реально возможен при условии использования доходов рентного характера в интересах регионов и по усмотрению их властей. В связи с этим, учитывая опыт других стран, следует использовать часть фонда для трансфертов всем регионам по дифференцированным нормативам. В настоящее время Банк России имеет преимущества по оперативному управлению средствами фонда только при использовании схемы вложений средств в ценные бумаги иностранных инвесторов и для досрочного погашения внешнего госдолга. Эти преимущества заключаются в том, что возможности инвестирования средств фонда и доходность инвестиций в этом случае значительно выше, чем при любом альтернативном варианте управления средствами фонда. Будучи переданными Банку России, средства фонда смешиваются с золотовалютными резервами Российской Федерации, инвестируются на условиях золотовалютных резервов, и доходность от инвестиций равна средней доходности на весь портфель иностранных активов Банка России, независимо от срока инвестирования средств фонда. Кроме того, перечисляемые в фонд в течение года средства могут быть сразу инвестированы и будут приносить доход до завершения расчетов по году. Банк России активизирует вложение средств фонда в ценные бумаги иностранных инвесторов, поскольку Министерство финансов Российской Федерации не имеет достаточного опыта управления - финансовыми активами и инвестиционным портфелям, кроме управления портфелем обязательств государства (т. е. управления долгом). Однако принятое решение о передаче средств фонда в оперативное управление Банку России в полном объеме повысило риски управления этими средствами. Использова­ние средств фонда в части, направляемой на погашение или выкуп долга, должно осуществляться исключительно Министерством финансов России. Это должно распространяться и на те составляющие фонда, которые предлагается использовать на инвестиционное кредитование и для финансирования социальных программ.

Заслуживают внимания предложения ряда российских экономистов о целесообразности использования рентных доходов, каковыми являются доходы от экспорта природных ресурсов, на социальные цели. Эти предложения следует признать обоснованными прежде всего с точки зрения повышения эффективности использования форм реализации государственной собствен­ности на недра и согласуются со ст. 7 Конституции РФ о "социальности" нашего государства. Поскольку в стабилизационный фонд поступают прежде всего рентные доходы, эти средства следует расходовать на финансирование федеральных и региональных социальных расходов, причем непременно под контролем парламента, а решения, связанные с этим, должны иметь силу закона. В связи с этим требуется определенный мораторий на выхолащивание бюджетного законодательства. Более того, необходимо восстановить часть норм ст. 88 Бюджетного кодекса РФ, обязывавшей в случае профицита бюджетов увеличивать расходы бюджетов, в том числе на социальные цели. И тогда, считаясь с "необходимостью увеличения бюджетных расходов хотя бы из соображений подтягивания средней пенсии до уровня прожиточного минимума, а средней заработной платы работников бюджетной сферы - до средней по стране, придется проявлять осмотрительность при "урезании" бюджетных расходов при формировании объема стабилизационного фонда. Соблюдение меры в увеличении (снижении) налогов и меры в формировании стабилизационного фонда взаимосвязано. Напомним, что вступило в силу Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством России "Общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне в 2005-2007 гг.". Этим документом утверждены основные социально-экономические показатели мониторинга качества и уровня жизни населения, бизнесу потребуются дополнительные доходы (может быть, получаемые вследствие снижения налоговых ставок), которые позволяли бы нормализовать "неблагополучные" показатели. Такие доходы потребуются и правительству для нормализации ситуации в социальной сфере. Перечень позиций мониторинга является внушительным и содержит следующие показатели: Валовой внутренний продукт; инвестиции в основной капитал; расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на социальные цели; численность постоянного населения; ожидаемая продолжительность жизни при рождении; общий коэффициент рождаемости; общий коэффициент смертности; естественный прирост (убыль населения); денежные доходы в среднем на душу населения; реальные располагаемые денежные доходы; начисленная среднемесячная заработная плата (номинальная, в целом по экономике, по отраслям экономики, реальная); просроченная задолженность по заработной плате; доля оплаты труда наемных работников в валовом внутреннем продукте; среднемесячный процент начисленных пенсий (номинальный, реальный); прожиточный минимум в среднем на душу населения, в том числе по социально-демографическим группам населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети); отношение к прожиточному минимуму среднедушевых доходов, среднемесячной заработной платы, среднего размера назначенных месячных пенсий; численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума; соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения; индекс потребительских цен; доля расходов на питание в потребительских расходах домашних хозяйств; численность экономически активного населения (на конец периода); численность занятых в экономике; распределение занятого населения по статусу, отраслям экономики; общая численность безработных; численность зарегистрированных безработных; число безработных на одну вакансию, заявленную организациями в органы государственной службы занятости (на конец периода); численность граждан, трудоустроенных при содействии органов государственной службы занятости (на конец периода): направлено на профессиональное обучение органами государственной службы занятости; число регионов с напряженной ситуацией на рынке труда; удельный вес работников, занятых во вредных и опасных условиях труда, в том числе женщин; производственный травматизм, в том числе со смертельным исходом; основные виды профессиональных заболеваний; объем промышленной продукции; минимальный размер оплаты труда; тарифная ставка первого разряда единой тарифной сетки. Организация мониторинга названных показателей и отслеживание их динамики должны стать условием принятия соответствующих решений, которые должны быть адекватными задачам повышения социальной ответственности и государства, и частного бизнеса, за состояние "социальных тылов" производства. Придется определиться, за счет каких средств бизнес и правительство будут наводить порядок. Не исключено, что инвестиционное обеспечение улучшения перечисленных показателей будет достигнуто в результате снижения налогов и использования части стабилизационного фонда. Без этого "социальность" государства как норма ст. 7 Конституции РФ останется лишь декларацией, которую не преминут оттуда изъять или проигнорировать дефакто. С этим у нас проблем нет. Достаточно напомнить о циничной ликвидации, вопреки нормам Конституции, ранее установленных социальных гарантий. Стабилизационный фонд пока не стал стабилизирующим. Инфляция усиливается. Участились проявления социального протеста граждан в связи с наступлением на их социальные права и гарантии, а также в связи с техногенными катастрофами. По нашим расчетам, за 9 месяцев текущего года величина инфляции в стране превысит ее предполагаемый годовой уровень. Замедлен темп прироста ВВП. Регулярно в печати сообщается о том, что, оказывается, правительство изыскало возможность увеличить предусмотренный темп прироста ВВП в 2005 г. (5,8%) до 5,9%. Однако, напомним, для удвоения ВВП в течение десятилетия требуется 7,2% среднегодового прироста. При определенных условиях эта задача была бы реалистична. Более того, стратегическое значение ее решения с акцентом на структурную модернизацию возрастает при той политике пребывания на "нефтяной игле", которая остается реальностью. Основное условие выполнимости названной задачи - более чем удвоение инвестиций в реальный сектор экономики, в том числе более существенное увеличение инвестиций в фондоемкий государственный сектор экономики. Для придания фонду стабилизирующей роли надо отказаться от идеи получения долларового дохода как цели "инвестирования" средств фонда в ценные бумаги иностранных инвесторов. Пагубность такой философии как явления "первоначального накопления капитала" в условиях рыночных преобразований в форме его перераспределения уже давно осознана желающим оставаться конкурентоспособным частным бизнесом. Особо следует подчеркнуть условность понятия "первоначальное накопление", поскольку исторически это было не первоначальное накопление капитала, а трансформация результата многолетнего накопления части национального дохода в криминальный капитал. Но на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти эта философия остается крайне живучей. И. по свидетельствам многочисленных зарубежных и российских авторов, отнюдь не случайно в ее основе реальная возможность криминализации бюджетных потоков, а проще говоря - приватизация теперь уже и их существенной части под флагом "оптимизации" и "бюджетирования, ориентированного на результат". Такая философия неприемлема для нынешнего состояния российской экономики и не учитывает критический настрой массового сознания в обществе. Более того, практика предоставления внешних займов при значительном государственном внешнем долге работает в интересах зарубежных эмитентов ценных бумаг. Размещение средств стабилизационного фонда в ценные бумаги эмитентов даже с наивысшим уровнем надежности под 1 -2% годовых не решает ни одной проблемы активизации экономического развития и роста. К сожалению, из этого не делается должных выводов исполнительной властью, несущей ответственность за решение проблемы удвоения ВВП в течение десятилетия. В связи с этим остается актуальным решение вопроса об использовании временно свободных средств фонда для предоставления среднесрочных инвестиционных кредитов государственным и негосударственным хозяйственным образованиям для совместной реализации значимых проектов, как это предусматривалось статусом бюджета развития, который имел ряд преимуществ по сравнению с тем, что предполагается закрепить в положении об инвестиционном фонде. Главное - бюджет развития изначально был задуман как инструмент среднесрочной инвестиционной политики. Возможно, в условиях развития особых экономических зон самостоятельный инвестиционный фонд тоже потребуется, но его статус должен быть определен специальным законом, а не положением, как предлагает правительство, чего нельзя делать, судя по негативной практике использования стабилизационного фонда. Поскольку речь идет о средствах, составляющих более трети годовых доходов федерального бюджета, концепция использования этого финансового инструмента должна быть полностью пересмотрена.