Какие элементы составляли основы местного самоуправления?

Основными элементами, составляющими основы местного самоуправления, были люди, производство и территория.

Люди - это одна из главных основ местного самоуправления. Без че­ловека нет самоуправления.

Объединение славян в общины было обусловлено экономическими ин­тересами и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля.

Следует обратить внимание на то, что в основу деятельности общин было положено производственное, трудовое начало. Люди осознавали, что без создания продукта или товара первой необходимости, без приоб­ретения его путем промысла, без строительства жилья существование не­возможно.

Изначально община имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин, как форм самоуправления, постепенно приводит их к свободному объе­динению по интересам на определенной компактной территории.

 

Какие формы осуществления местного самоуправления были в Древней Руси?

Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, тер­риториальных общин проявлялось в том, что большинству из них была присуща вечевая форма управления.

Летописец Нестор, упоминая о вечевом устройстве общественной жизни у русских славян, отмечает: «Новгородцы бо изначала, и Смоля­не, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем стар­шие сдумают, на том и пригороды станут». Как видно, высшим органом власти было городское вече, решение которого для всех в равной степе­ни считалось обязательным к исполнению. Пригороды выступали в роли территорий, на которых были свои вече и избираемые ими органы или должностные лица. И.Д. Беляев считал, что «общинное вечевое уст­ройство» у славян проникло во все стороны общественной жизни. Каж­дое племя являлось союзом городов, город являлся союзом улиц, улица - союзом семейств. В каждом городе было свое вече. Город делился на улицы. Улицы имели свои вече и избираемых ими должностных лиц.

 

Как взаимодействовало местное самоуправление с центральной властью?

Важнейшим вопросом, имеющим актуальное значение на протяже­нии всех периодов развития местного самоуправления, является вопрос о его взаимоотношении с центральной властью.

В данный период взаимоотношения строились, судя по утверждению Нестора, по принципу подчиненности пригородов старшим городам, яв­лявшимся политическими центрами. Из этого вытекает, что решения, принимаемые на вече старшего города, являлись законом, обязательным к исполнению всеми, в том числе вече, должностными лицами и органами местного самоуправления пригородов, улиц, общин и т. д.

В Новгородской земле, где вече сильно ограничивало княжескую власть, князь в меньшей степени мог влиять на местные органы. У него фактически отсутствовало право на собственность, на осуществление действенных финансовых и налоговых операций. Даже старосты, кото­рые избирались уличанскими, пригородными вече, фактически не подчи­нялись князю. Они подчинялись решениям вече старшего города и тех ве­че, которые их избрали. Это свидетельствует о большой значимости и действенности народной власти в лице вече и избираемых им должност­ных лиц.

Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его вы­полнять определенные задачи. Так, например, киевская земщина заста­вила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, ког­да в его отсутствие на Киев напали печенеги. И Святослав выполнил

указание земщины.

Взаимодействие с центральной властью состояло и в том, что в состав

общегородского веча обязательно входили представители частей старше­го города, улиц, общин, пригородов.

 

Каким образом формировалась компетенция местного самоуправления?

Уже в тот далекий от нас исторический период в реальной жизни сло­жились элементы понятия компетенции самоуправляющихся общин.

Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы посредством реализации прав и обязанностей применитель­но к определенным предметам ведения.

Что касается вече улиц, отдельных профессиональных общин, приго­родов и их выборных должностных лиц, то они решали задачи на основе решений вышестоящего, общегородского вече, приближенные к нуждам и потребностям местных жителей. Сюда, по-видимому, относились во­просы организации сбора налогов, обработки земли, производства раз­личного рода продуктов и товаров, развития ремесла и промыслового де­ла, обустройство территорий и т. д.

К компетенции вече общин, улиц, пригородов были также отнесены вопросы избрания своих старост и других выборных должностных лиц. В ряде случаев местное вече осуществляло судебные функции как суд первой инстанции. Кроме того, следует заметить, что в связи с тем, что все-таки вече из­бирало своих старост, оно определяло и круг их полномочий. Такими полномочиями были: участие старост в общегородском вече, право ста­рост представлять других участников в общегородском вече.

Старосты и другие выборные лица осуществляли экономические функции и оперативное управление делами местного значения, собира­ли народ на вече, вели вече, организовывали работу общин, представля­ли их интересы в различных отношениях, вплоть до заключения между­народных договоров.

Правовую основу организации и деятельности местного самоуправле­ния составляли решения вече старшего города, а также принимаемые на их основе собственные решения вече частей города, улиц, пригородов, от­дельных общин. Местное нормотворчество не должно было противоре­чить решениям, принимаемым на вече старшего города. Центральным ак­том, в какой-то мере регулирующим правовое положение местного самоуправления, является Договор князя Игоря с Греками от 945 г.

Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. На первой странице договора встречается целый ряд имен послов, от­правленных в Грецию для заключения договора. Здесь, кроме послов от Игоря, от сына его Святослава, от княгини Ольги, встречаются имена послов от какой-то славянки Предславы, от дружинников и от купцов. То есть здесь мы встречаем представителей общин, как самоуправляю­щихся единиц.

 

Какие новые элементы местного самоуправления появились после принятия христианства?

Принятие в 988 г. христианства оказало ощутимое влияние на русское общество. С введением христианства к прежним элементам - славянско­му и варяжскому - присоединился новый элемент - византийский в ли­це христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии.

С появлением христианской веры расширяется круг субъектов само­управления. Наряду с производственными и территориальными община­ми у славянских народов появляется монастырское и церковное само­управление, сочетающее в себе производственно-территориальный принцип построения.

В Пскове, например, духовенство нескольких церквей объединялось при одной какой-либо церкви в собор. Собор избирал из своей среды двух церковных старост, управляющих делами своего собора.

Очевидно, что административное деление было тесно связано с нали­чием производственного фактора и внешней торговли. Более того, произ­водственный фактор определял административное деление. С ростом чис­ла производственных общин изменялось административное деление города: все части города, пригороды, погосты, селения находились в вертикальном соподчинении. Несмотря на это, местное самоуправление действовало. Это обусловлено было тем, что оно держалось на собственности, принадлежавшей общинам.

Экономическую основу местного самоуправления составляло произ­водство. Общины представляли собой, как правило, немногочисленные производственные или торговые коллективы. Но общин насчитывалось на территории улицы, части города, в городе большое количество.

Практика и законодательство того периода закрепили имуществен­ный ценз формирования общины, являвшейся первичным институтом местного самоуправления. Из этого следует, что управлять обществен­ными дедами имел право тот, кто владел определенным имуществом и входил в состав производственной, купеческой и иной общины. Формы осуществления самоуправления оставались теми же, что и в дохристианский период.

Во-первых, сохранили свою значимость вече (собрания) улиц, частей города, погостов, селений, волостей, общин, в которых принимали уча­стие только члены общин. Деятельность вече, по-прежнему, носила со­подчиненный характер. И.Д. Беляев отмечает следующее: «Целый край, тянувший к своему старому городу, одновременно с властью княжеской. управлялся вечем старого города, от которого зависели и пригороды; в каждом пригороде было также свое вече, которому повиновались волос­ти, тянувшие к городу; равным образом волости и каждая мелкая общи­на имели свой мир, свое вече, приговору которого должны были повино­ваться члены общины».

Во-вторых, местное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами, которых избирало соответствующее вече. Как правило, это были старосты общин, старосты улиц, кончанские старосты (в Новгороде и Пскове), сельские, волостные и губские старосты и т. д. Кроме того, история упоминает о сотских, которые избирались сотнями. Под сотнями понимаются отдельные общины, действовавшие в городах. Сотские упоминаются не только в Новгороде, но и в Киеве, Владимире, Галиче.

Компетенция, которой обладали части города или иные самоуправля­ющиеся производственные и территориальные единицы, разделялась на компетенцию вече и компетенцию выборных должностных лиц.

На вече (собраниях) решались наиболее важные вопросы местного значения и внутренней жизни общин, а также имеющие общегородское значение. Выборные должностные лица (старосты, сотники) обладали компетен­цией, производной от компетенции вече. Они выступали в роли исполнителей воли, выраженной на вече, обязаны были реализовать все его решения. За старостами, сотскими были закреплены функции исполнитель­но-распорядительного характера. Вече (собрание) принимало решения, старосты и сотники были обязаны организовать их выполнение.

Староста улицы (уличанский староста) в Новгороде организовывал выполнение работ по благоустройству, осуществлял надзор за порядком, вел учет жителей-собственников, разрешал и регистрировал сделки на земельные владения, дворы и дома.

Уличанские старосты в Пскове, кроме того, распоряжались денежны­ми средствами уличной общины, вели книги со списками уличан.

Союзы общин, в роли которых выступали концы и улицы, имели свои сводные финансовые ресурсы для общественных нужд.

В литературе имеются сведения о том, что союзы общин вполне мог­ли организовывать общие фонды распределения выручки. Постепенно начала складываться финансовая система Древней Руси. Основным ис­точником доходов казны старших городов, являвшихся политическими центрами, была дань, которую общины платили мехами с каждого жили­ща. Дань взималась двумя способами: «повозом» - когда она привози­лась в Киев, и «полюдьем» - когда князья или княжеские дружины сами ездили за нею.

Кроме того, налогообложение существовало в форме торговых и судеб­ных пошлин. Пошлины взимались за провоз товаров через горные заста­вы, за перевоз товаров через реку, за право иметь склады, устраивать рын­ки, за взвешивание и измерение товаров. В организации сбора дани и пошлин принимали непосредственное участие территориальные органы местного общинного самоуправления. Часть этих налогов оседала на мес­тах, а часть направлялась в центральную казну старшего города. Источни­ками доходов местного общинного самоуправления были отдельные тор­говые пошлины: гостиная - уплачиваемая купцами, приезжавшими с иных городов или земель; мост - собираемая за провоз товаров через за­ставы; провоз - собираемая за переправу через реки; пятно - собираемая за клеймение лошадей. Указанные виды пошлин не всегда передавались в распоряжение местного общинного самоуправления. Иногда доходы эти поступали в центральную княжескую казну. Все зависело от возможностей центральной власти вести сбор таких пошлин.

 

Какое влияние на местное самоуправление оказало нашествие монголо-татар?

В период монголо-татарского нашествия, в начале его владычества, земщина (местное самоуправление) оставалась в прежних отношениях к князю, принимая участие в государственных делах и в отношениях кня­зей друг к другу. Но такой порядок существовал только до середины XIV столетия. Это было обусловлено тем, что московские князья сделались первенствующими. Участие земщины в государственных делах значи­тельно уменьшилось. Причиной ослабления значения земщины явля­лось сосредоточение в руках князей, с помощью татар, огромных земель­ных владений. К концу татарского владычества земщина (местное самоуправление) настолько лишилась своего значения, что за нею оста­валось только право раскладки податей (налогов) между своими члена­ми. При установлении податей и определении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Князья действова­ли по примеру татарских ханов, определяя все единолично. Русская зем­щина попала под двойной гнет. С одной стороны подати выколачивали татарские ханы, с другой - русские князья.

Внутреннее устройство земщины во время татарского правления ос­тавалось прежним.

В данный период происходит существенное изменение в структурной связи городов и пригородов. Старшие города утратили свое прежнее зна­чение, их практически не стало. Татарское владычество внесло в струк­туру власти свои коррективы. Если до нашествия татар объединяющим началом было вече старшего города, которому подчинялись все осталь­ные вече, то при правлении татар такого соподчинения по линии вече уже не существовало в большинстве земель русских.

Из этого следует, что монголо-татары разрушили основу, объединяю­щую славянские общины, — представительную власть, которая концент­рировалась в старших городах, являвшихся политическими и торговыми центрами. Разобщение союзов славянских общин, с которым было свя­зано упразднение народного представительства, способствовало дли­тельному удержанию господства монголо-татар над русским народом. Разобщенный народ не представлял для татар опасность.

Порядки, установленные завоевателями, приостановили процесс объ­единения общин вокруг старших городов и фактически уничтожили на­чавшееся было устремление к формированию единого русского государст­ва в форме народного представительства. В этот же период был нанесен серьезный удар по общинному устройству. Общины теряли роль само­управляющихся единиц. Они разорялись монголо-татарами экономически и нейтрализовались политически. Основная часть дохода общин изыма­лась в центр в виде дани. Свободное распоряжение имуществом и резуль­татами труда исчезло. Земля в основном перешла в собственность цент­ральной власти. Местное самоуправление к завершению владычества монголо-татар утратило свое былое значение. И лишь отдельные его рост­ки сохранились в Новгороде и Пскове, где влияние татар было значитель­но слабее.

 

Каковы особенности местною самоуправления в 1497-1785гг.

Состояние местного самоуправления в этот период определяется от­ношением к нему центральной власти.

Вначале наметилась тенденция к его развитию, затем к свертыванию. Основой местного самоуправления в данный период по-прежнему оста­вались общины, занимавшиеся различными видами производства и про­мысла, а также торговыми делами. Община имела свое собственное по­стоянное наименование - земля.

Во время царствования Ивана IV система организации местного са­моуправления имеет свои определенные особенности. Появляется цент­ральный орган, координирующий или ведающий вопросами земщины: Земский Двор, или Земский Приказ. Он осуществлял надзор за всеми земскими (местными) делами.

Территориальной основой местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Общины объединялись на указанных территориях, как правило, по экономическим интересам. Например, в Новгороде деле­ние на волости было не административное, а экономическое. Здесь волости означали то же, что в древности на Руси вотчины, составлявшие крупные владения частных собственников. Так, упоминаются волости княжеские, монастырские, частных владельцев. В Новгородских административных ак­тах встречаются еще ряды, или рядки (так назывались поселения, имевшие городской характер, но не имевшие значения городов).

В первой половине XVI в. наблюдался подъем ремесленного произ­водства и товарно-денежных отношений. Специализация производства, тесно связанного с наличием местного сырья, тогда носила еще исклю­чительно естественно-географический характер. Союзы общин объеди­нялись по экономическим интересам для решения наиболее объемных промышленных задач.

Производственное самоуправление становится основой для становле­ния крупной промышленности по отраслям, стимулом для развития вну­тренней и внешней торговли, источником формирования и совершенст­вования системы товарно-денежных отношений.

Развитие производственного общинного самоуправления в Новгоро­де и Пскове стало главным условием могущества этих двух республик, с которыми не могла сравниться ни одна другая область на Руси.

Однако нельзя сказать, что данный период характеризуется только развитием производства. Были промежутки времени, когда производст­во оказывалось в тяжелом состоянии. Это относится ко времени оприч­нины и последующему периоду, называемому в истории смутой. С падением производства падала роль самого местного самоуправления. Паде­ние производства было обусловлено тем, что в стране начались частые переселения людей с одной территории на другую. Это касалось не только землевладельцев, но и крестьян, которые обустроили свое хозяй­ство. На новом месте нужно было начинать все сначала. Всякая же ре­организация, которая носит даже чисто механический, переселенческий характер, снижает темпы производства и нарушает процесс управляемо­сти. Но это переселение осуществлялось осознанно. Рабочее население попадало вместе с дворцовой и черной землей, на которой оно сидело, в частную зависимость. Развитие частного землевладения было одним из условий крестьянского прикрепления.

Формы осуществления местного самоуправления были поставлены в зависимость от политики центральной власти.

В самом начале указанного периода кое-где, например в Новгороде и Пскове, действовала вечевая форма самоуправления. Новгород и Псков придерживались своих древних традиций. Здесь по-прежнему господствовала вечевая непосредственная и представительная демокра­тия, о которой было сказано раньше. Но эта форма действовала до при­соединения Новгорода и Пскова к Московскому государству.

В других местностях действовали собрания и сходы общин. В боль­шинстве своем «посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских», выступавших в качестве испол­нительных органов, а также городовых приказчиков.

О старостах часто упоминают Судебники 1497 и 1550 гг. Судебник 1497 г. установил, что на суде кормленщиков должны присутствовать старосты. Без старосты и без других людей наместники и волостели не имели права вести суд.

Из этого следует, что по линии исполнительной власти местное са­моуправление имело структуру соподчиненной вертикали. Исполни­тельная власть на местах, даже в этот период, была выборной. В Новго­роде и Пскове исполнительная власть была выборной и на местном и на центральном, общереспубликанском уровне.

Компетенция местного самоуправления складывалась в землях в за­висимости от их отношения к Московскому государству. В Новгороде в Пскове до их присоединения к Москве в руках местного самоуправле­ния были сосредоточены все вопросы местного значения. Это развитие производства, строительство, мощение улиц, ремонт мостовых, ремес­ло, сельскохозяйственное производство и т. д. Решением важнейших во­просов занимались вече. Исполнительная власть (старосты, сотские) ор­ганизовывали выполнение решений, принимаемых на соответствующих местных вече, сходах, собраниях.

 

Какие изменения претерпело местное самоуправления в период формирования Московского государства?

Период формирования Московского государства внес свои корректи­вы в соотношение представительных и исполнительных органов местно­го самоуправления. Выборные старосты, целовальники, сотские, городо­вые приказчики имели уже более значительный объем полномочий, чем представительные органы.

Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически была ликвидирована. Поэтому компе­тенция более четко прослеживается через выборные исполнительные ор­ганы.

В целом в компетенции органов местного самоуправления находи­лись вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор городских податей. За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского Дво­ра, или Приказа.

Наиболее полно выражена компетенция местного самоуправления через полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: го­родовых приказчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских. Например, городовой приказчик избирался всеми жителями дан­ной области и выступал охранителем прав народа; он смотрел чтобы воеводские люди не притесняли жителей при нарядах к городовым и другим казенным работам, чтобы торговля производилась на узаконен­ных местах, чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблю­дался порядок общинной раскладки. К ним городские старосты, сотские и десятские должны были представлять всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине и др.

По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам. В противном случае ви­новные освобождали взятого из-под стражи и платили за бесчестье в за­висимости от звания обиженного.

Кроме городовых приказчиков, от земщины были еще выборные ста­росты. Их было несколько разрядов. К первому принадлежали земские старосты. Они были в тех городах, которые не имели городовых приказчи­ков и выполняли те же функции, что и приказчики. Все земские дела осу­ществлял староста в земской избе. Как видно, в начальный период царст­вования Ивана IV начала постепенно складываться официальная, более стройная структура земского самоуправления. Земские избы выступали в роли координационных центров самоуправления.

При Иване IV компетенция местного самоуправления должна была получить более существенное расширение: в 1555 г. издается указ, соглас­но которому суд и управа в областях предоставлялись излюбленным голо­вам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с ут­верждением этих выборных государем и направлением собираемых доходов в казну.

В уставных грамотах 1555 г. правительство подробно объясняет необ­ходимость замены кормлений земским самоуправлением. В документах отмечается малоэффективная роль наместников, волостелей и праветчи-ков, недоверие к ним со стороны народа и самого правительства, разоре­ние ими деревень. Полномочия этих должностных лиц передавались вы­борным от народа старостам.

Такой поворот дела свидетельствует о том, что бюрократическая наме­стническая система, формируемая сверху, фактически разоряла централь­ную казну и в то же время наносила серьезный удар по производственным ячейкам, то есть сельскохозяйственным общинам, являвшимся основой местного самоуправления, да и государства в целом.

Расширяя объем компетенции местного самоуправления, централь­ное правительство тем самым искало реальную опору государства в на­родной среде.

Соборное Уложение 1649 г. стесняет компетенцию местного само­управления, отменяя участие представителей общества в судебных делах.

В 1667 г. компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками про­изводственного самоуправления, была несколько расширена. Новотор­говый Устав от 1667 г. предоставил русским торговцам почти полное са­моуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказной администрации. В Уставе указывается: «По всем городам в торговых делах суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не вступаться».

 

Каким образом складывалось местное самоуправление в период правления Петра I?

Петр 1 в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом бы­ло закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласи­ем своего общества, через выборных старост и сотских.

Затем 30 января 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистер­ской Палаты, в котором передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. В тот же день был издан Указ об уч­реждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками, для управления казенными с них сборами и земскими повинностя­ми и об исключении их из ведомства воевод. В Указе была закреплена норма, усиливающая компетенцию местного самоуправления: «а в зем­ских избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят». Из этого следует, что выбирало должностных лиц по своему желанию само общество.

Преследуя цель поднятия общественного фактора и ограничения при­казной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором по­велел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. Но подобное управление и отноше­ние к местному самоуправлению продолжалось до 1705 г. Общество вновь оказалось на последнем плане. Выборная система осталась только в обще­ствах ремесленников и торговых людей по городам в соответствии с рег­ламентом Главного Магистрата. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

Таким образом, Петр I, в начале реформ создав условия для участия общества в делах областной администрации, закончил удалением обще­ства от дел местного управления и отдал его под опеку приказной адми­нистрации и военной силе. Компетенция местного самоуправления вновь была ограничена.

В 1720 г. Петр I учредил «главный магистрат», которому было пору­чено ведать все городское сословие в России. В 1721 г. был издан регла­мент, или устав Главного Магистрата, а в 1724 г. дана инструкция маги­стратам. Две «гильдии» «регулярных граждан» (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов ма­гистрата. состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четы­рех ратманов; в ведении магистрата находилось городское управление и хозяйство, а также казенные сборы и повинности.

Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого характера. Это объяснялось отсутствием четкой собственной модели по­строения общества и управления им. Может быть, поэтому самый боль­шой отрезок данного периода историки называют временем «великой смуты». В борьбе за царский трон группировки царедворцев забывали о том, что необходимо создать взаимосвязанный механизм управления об­ществом и государством. Государственные деятели, по-видимому, слабо представляли себе, что цели общего государственного управления дости­гаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административ­ного подразделения, а значение живого организма.