Анализ реализации административной реформы в Пермском крае в сфере исполнительной власти

 

В соответствии с Уставом Пермского края исполнительная власть региона осуществляется системой исполнительных органов государственной власти края во главе с Правительством Пермского края, являющимся высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края.

Изначально структура органов исполнительной власти была определена в указе губернатора Пермского края №100 от 06.06.2006 г. «О временной системе управления Пермским краем и временной структуре органов исполнительной власти Пермского края». Позднее (сентябрь 2007 г.) был принят закон «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края». Согласно его - высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края является Правительство Пермского края. Оно же возглавляет систему исполнительных органов власти края и осуществляет над ними руководство.

В рамках реализации административной реформы и введения в действие функционально-целевой модели управления регионом краевые власти предложили следующую номенклатуру ведомств и подразделений, образующих органы исполнительной власти края: министерство, агентства, инспекции. Где:

- Министерства Пермского края осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами губернатора Пермского края и Правительства Пермского края сфере деятельности.

- Агентства Пермского края осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

- Инспекции Пермского края осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Подобная функциональная специализация ведомств исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

Административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Так Правительством Пермского края была принята целевая программа «Совершенствование Государственного управления» на 2014–2016 гг., одним из направлений которой является развитие государственной службы в сфере исполнительной власти в Пермском крае.^[25]

Правительство Пермского края ответственно за реализацию целей социально-экономического развития региона. Постановкой целей, их согласованием на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и контролем за их достижением занимается администрация губернатора Пермского края, действующая на основании Устава Пермского края, указа губернатора от 27 сентября 2010 года N 70 «Об администрации губернатора Пермского края» (с изменениями на: 21.09.2015).

Рассмотрим направления Административной реформы, реализуемые в Пермском крае.

· Оптимизация функций исполнительных органов власти.

Указом губернатора Пермского края утверждена Методика анализа функций исполнительных органов государственной власти Пермского края. В задачи которой входит:

- исключение избыточности и дублирования функций органов исполнительной власти;

- уточнения существующих функций органов исполнительной власти;

- восстановления утраченных функций органов исполнительной власти;

- выявления функций, не закрепленных ни за одним органом исполнительной власти, и формулирования недостающих функций;

- формирования и в последующем ведения Реестра функций органов исполнительной власти.

· Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.

Здесь в первую очередь отметим следующее: Постановлением Правительства Пермского края утверждена Программа по обеспечению взаимодействия общества и власти. Задачами которой являются:

- реализация основных форм гражданского участия в управлении государственных дел;

- эффективная реализация основных направлений государственной национальной политики на территории Пермского края;

- позитивное развитие государственно-конфессиональных отношений на территории края;

- развитие политической и правовой культуры населения региона;

- мониторинг общественного мнения населения;

- формирование условий для эффективного использования потенциала гражданского общества;

- формированию у жителей Пермского края гражданской позиции и нравственных взглядов, содержанием которых является любовь к Отечеству, уважение к истории и культурным особенностям, готовности к выполнению гражданского долга по защите Родины.

Программа направлена на адекватное реагирование власти на общественный запрос со стороны общественных институтов, эффективного взаимодействия и информационного партнерства власти и СМИ, удовлетворения религиозных и национальных потребностей населения, поддержки гражданских инициатив, мониторинг и учет общественного мнения в решениях региональной власти.

Также важны такие моменты: создаются при органах исполнительной власти общественные советы с участием представителей гражданского общества; проводятся публичные обсуждения подготавливаемых решений; внедрён механизм рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

· Предоставление информации о государственных услугах в электронной форме:

В мае 2009 года был создан портал Правительства Пермского края. Он объединяет все сайты исполнительных органов государственной власти. На портале Правительства в разделе «Государственная услуга» представлена информация о более чем 150 государственных услугах Пермского края. С помощью сервисов раздела можно заполнить и отправить по электронной почте не только форму заявления на предоставление услуги, но и весь необходимый пакет документов в отсканированном виде.

Органы государственной власти Пермского края, развивая предоставление государственных услуг в электронном виде, значительно сокращают время потребителей услуг на процедуру приема, рассмотрения документов, экономят бюджетные средства. И что самое главное - снижают роль субъективного фактора при рассмотрении государственными служащими обращений населения и представителей бизнеса.

· Информационная открытость исполнительной власти:

С 1 января 2010 г. законодательство России обязало абсолютно все органы власти размещать информацию о своей деятельности на официальных сайтах в сети Интернет. В Пермском крае это было исполнено, но создав собственный сайт, органы власти частенько вместо социально значимой информации стремятся распространить информацию о своей социальной значимости. Кроме того, на сайте часто отсутствует оперативная обратная связь; контент не соответствует потребностям и интересам целевой аудитории пользователей и отсутствует оперативное администрирование.

Необходимо выявить затруднения при формировании и при размещении в сети Интернет необходимой информации; искоренить отсутствие опыта специалистами, ответственными за Интернет-ресурс (нанимать только опытных специалистов, знающих требования законодательства о размещении необходимых сведений).

Отметим и положительные стороны данного вопроса. Важнейшими инструментами, провозглашающими принцип открытости пермской исполнительной власти:

- внедрение интегрированной системы электронного документооборота (ИСЭД).

(Финансовые результаты внедрения ИСЭД: сокращение аппарата ОГВ за счет увеличения эффективности работы; уменьшение затрат, связанных с предотвращением риска потери данных; уменьшение количества бумажного документооборота; качественное улучшение исполнительской дисциплины; сокращение времени обработки документов в ОГВ края за счет оптимизации процессов работы сотрудников и автоматизации механизмов их выполнения и контроля).

- информационно-аналитическая система Пермского края (ИАС).

(Структурно и технически система организована таким образом, что позволяет: получать оперативную информацию о ходе социально-экономических процессов в крае; существенно повысить качество информации, необходимой при подготовке и принятии управленческих решений; обеспечить прозрачность деятельности органов исполнительной власти края по достижению ключевых целей социально-экономического развития).

- электронное правительство.

К сожалению, данные показывают на то, что существует пусть не существенное, но тем не менее отставание в формировании информационной открытости исполнительных органов власти в вопросе информирования населения.

Необходимо помнить, что отсутствие у граждан возможности реализовать своё конституционное право получать информацию, существенно сдерживает их общественную активность и позволяет недобросовестным деятелям создавать антиобщественные настроения.

Необходимо выявить затруднения при формировании и при размещении в сети Интернет необходимой информации; искоренить отсутствие опыта специалистами, ответственными за Интернет-ресурс (нанимать только опытных специалистов, знающих требования законодательства о размещении необходимых сведений).

· Стандартизация и регламентация.

Административно-управленческие процессы должны быть существенно регламентированы.

Основной механизм модернизации административно- управленческих процессов - разработка и внедрение административных регламентов и стандартов государственных и муниципальных услуг с широким использованием возможностей информационно- коммуникационных технологий. Административные регламенты содержат информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти. Для гражданина принятие административных регламентов - это, прежде всего, доступность, а также комфортность предоставления государственных услуг, открытость и прозрачность административных процедур исполнения государственных функций.

В рамках административной реформы государство выделило в деятельности органов власти особые функции, которые осуществляются по запросу заявителей и названы государственными услугами. Получатели услуг вправе получать их с минимальными издержками в соответствии с утвержденными стандартами и регламентами, с предоставлением гарантированного стандартами информирования и комфортного приема. Жители Пермского края не должны, к примеру, стоять в очереди за справкой дольше 20 минут, но на практике эти услуги оказываются с нарушением регламентов.

· Предоставление услуг на базе многофункциональных центров (МФЦ).

Полное наименование МФЦ в Пермском регионе: Краевое государственное автономное учреждение «Пермский краевой многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг». Также развивается сеть филиалов центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Пермском крае. Так в мае 2016 года в Москве состоялось Заседание Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития и Пермский край был отмечен в числе лидеров по созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (центров «Мои документы»). В Пермском крае МФЦ есть в муниципальных районах и городских округах, включая сельские и городские поселения с численностью населения от 1 тыс. человек.

· Противодействие коррупции:

- Развивается система нормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции, оперативное и эффективное устранение пробелов нормативно-правового регулирования, в том числе совершенствование системы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

- Совершенствуется система антикоррупционного мониторинга в деятельности органов исполнительной власти Пермского края и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Пермского края;

- Усиливается роль краевых и муниципальных средств массовой информации в правовом просвещении населения в области противодействия коррупции;

- Повышается уровень вовлеченности институтов гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики.

· Управление по результатам.

Здесь необходимо заметить следующее – что ранее система управления регионом была ориентирована на процесс, а не на результат. В бюджетах всех уровней законодательно сформированы процессы, по которым финансируется именно процесс: мы лечим, мы учим, мы предоставляем услугу по повышению культурного уровня, но не берется во внимание конечный результат, не ставится задача иметь грамотных специалистов, здоровое население, население с конкретным культурным уровнем и т. д. Поэтому были выделены приоритетные направления развития региона и в указе губернатора для каждого из направлений были определены цели и задачи, а также подобрана система показателей, позволяющая оценить степень и динамику достижения поставленных целей. Поэтому очевидным достоинством системы является ее направленность на результат и возможность оценить работу региональных властей как управляющих регионом. Управление по результатам, использованным в Пермском крае, следует признать как ключевой принцип.[26]

В рамках административной реформы в Пермском крае был осуществлён переход к функционально-целевой модели управления управления (Приложение 1), а именно были определены пять функционально-ключевых блоков:

- Экономическое развитие

- Развитие человеческого потенциала

- Управление ресурсами и развитие инфраструктуры

- Муниципальное развитие (развитие территорий)

- Управление бюджетными учреждениями (управление государственной и муниципальной собственностью).

Каждый блок имеет систему целей и задач, имеет достаточный объем ресурсов и прав для достижения целей и отвечает за их достижение. Для каждой цели определены показатели деятельности оценки эффективности работы блока, цифровые параметры на среднесрочную перспективу, создана система планирования и контроля. Каждый блок наделён необходимым административным ресурсом, поскольку все отраслевые органы исполнительной власти края сформированы с учётом подчинения какому-либо из названных блоков. Как видим, вся система управления сегодня осуществляется чётко по пяти установленным направлениям, признанным приоритетными для развития данного субъекта РФ.

Функционально-целевые блоки являются основными элементами функционально-целевой модели управления Пермским краем. Выделяют следующие ключевые характеристики, отличающие ее от традиционной модели управления регионом:

1. Она предполагает отказ от структурирования исполнительных органов государственной власти по отраслевому принципу. Каждый из ФЦБ включает исполнительные органы государственной власти края в соответствии с тем или иным приоритетным направлением развития региона, имеет свою цель и несет ответственность за достижение этой цели.

2. Она ориентирует государственные структуры на достижение конкретных результатов, выраженных в цифровых показателях. Концепция «управления по результатам» является одним из самых значимых элементов, согласующихся с логикой нового государственного менеджмента. Внедрение этой концепции в деятельность исполнительных органов государственной власти Пермского края направлено на замену нормативно-функционального подхода (орган следует инструкциям и осуществляет только те функции, которые прописаны в нормативных правовых актах) проблемно-целевым (орган старается решить реально существующие социальные проблемы, а не механистически выполнять свои функции).

3. Переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию по результатам. Сметное финансирование – это предоставление денежных средств из государственного бюджета для покрытия расходов согласно предоставленным сметам. Ассигнования выделяются на основе прогнозируемых объемов предоставления услуг. Естественно, такая система не создает стимулов к более рациональному использованию ресурсов и повышению качества оказываемых услуг населению. Получается, что изменить ситуацию получится лишь при увязке полученных денежных средств с конечными результатами работы их получателей.

В отличие от традиционной отраслевой системы управления регионом функционально-целевая модель управления Пермским краем в большей степени ориентирована на реализацию концепции устойчивого развития.

Но не смотря на все преимущества данной модели, существуют и проблемные моменты, о которых будет указано в нижеследующем параграфе.

Административная реформа также уделяет пристальное внимание такому моменту как коррупция в управленческих эшелонах власти, которая снижает эффективность управления. Большое значение в противодействии коррупции в Пермском крае имеет внедрение антикоррупционных механизмов в государственное управление. Один из них определен в Федеральном законе «О противодействии коррупции». В нем говорится, что государственные служащие обязаны уведомлять нанимателя, органы прокуратуры и другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Согласно этому закону порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя. В связи с этим в каждом исполнительном органе государственной власти Пермского края утвержден соответствующий порядок уведомления. На сегодняшний момент он принят почти во всех исполнительных органах государственной власти Пермского края.^[27]

Опыт Пермского края – подтверждение самостоятельного выбора регионом новых механизмов управления в рамках административной реформы, это опыт мобилизации внутренних возможностей для максимизации эффективности, заявленной на федеральном уровне.