Глава 2. Государственная служба в Казахстане

С 1 января 2000 года вступил в силу Закон Республики Казахстан «О государственной службе» и Указы Президента Республики, которыми утверждены Положение о порядке прохождения государственной службы, текст Присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок проведения аттестации административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва и другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы: постановление Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства по делам государственной службы - Правила проведения конкурсов на занятие административной государственной должности, Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей. Таким образом, можно сказать, что с начала этого года в Казахстане начала функционировать новая модель государственной службы[12].

Основные направления реформирования государственной службы Казахстана были изложены в послании Президента республики «Стратегия Казахстан 2030»: «Построить для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, оптимальную для рыночной экономики…».

В период подготовки Закона и подзаконных актов были проведены опросы государственных служащих Казахстана, которые позволили выявить имевшиеся проблемы. Изучение мнения государственных служащих о законодательстве показало, что одной из основных проблем в своей деятельности государственные служащие видят неопределенность своей карьеры, особенно при смене руководства, когда значительная часть сотрудников сменялась новыми назначенцами. Опросы также показали, что при необязательности конкурсного отбора фактически у нас сложилась патронажная система отбора и продвижения кадров, что способствовало формированию значительной части госаппарата по принципу лояльности к конкретному руководителю государственного органа. Как следует из результатов опроса, кадровый резерв формировался и использовался формально. По мнению большинства опрошенных государственных служащих, действовавшее законодательство не обеспечивало социальную защиту, высокий престиж и привлекательность государственной службы.

Исходя из вышеизложенного, были определены цели реформирования государственной службы, это:

-создание профессионального аппарата, способного удовлетворять потребности общества, его каждого гражданина;

-построение модели государственной службы, основанной на принципах меритократии (личных заслуг), что в свою очередь основано на приеме на государственную службу из всех сегментов общества, через конкурсный отбор, равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы, стимулирование профессионального роста государственных служащих и увольнение с государственной службы неспособных;

- создание механизма реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

Государственная служба в Республике Казахстан основывается на принципах:

1) законности;

2) казахстанского патриотизма;

3) единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви;

4) приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства;

5) общедоступности, то есть равного права граждан республики на доступ к государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой;

6) добровольности поступления граждан на государственную службу;

7) профессионализма и компетентности государственных служащих;

8) равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы;

9) обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий, для подчиненных государственных служащих и служащих нижестоящих государственных органов;

10) подконтрольности и подотчетности государственных служащих;

11) учета общественного мнения и гласности, за исключением деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну;

12) правовой и социальной защищенности государственных служащих;

13) поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности;

14) личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих полномочий;

15) непрерывности повышения квалификации государственных служащих.

В государственных органах не допускается создание организаций политических партий. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей руководствуются требованиями законодательства и не связаны решениями политических партий, общественных объединений их органов.

Государственные должности на политические и административные. Данный принцип направлен не только на обеспечение демократизации в сфере государственной службы, но также связан с тем, что как показывают исследования, проведенные международными экспертами, в странах, где глубина политических назначений велика (уровень сменяемости при смене руководства), эффективность государственного аппарата крайне низка.

Законом четко установлены границы политических назначений, что будет снижать влияние политических процессов на аппарат профессиональных служащих. К политическим госслужащим на уровне министерств относятся министр и его заместители, на региональном уровне - акимы областей и их заместители, акимы районов, городов, сел и аулов, все остальные должности в исполнительной ветви власти относятся к административным.

Административные служащие, которые составляют 96-97% государственных служащих, защищены Законом от необоснованных увольнений при смене политических назначенцев и получили стимулы для своего совершенствования в системе государственной службы. Таким образом, структуру государственных органов составляют политические государственные служащие, административные государственные служащие в том числе и принимаемые по срочному трудовому договору (в целях замещения временно отсутствующих работников), а также работники временно исполняющие обязанности, предусмотренные вакантной административной государственной должностью, и не являющиеся государственными служащими, которые принимаются на работу в исключительных случаях служебной необходимости по трудовому законодательству на срок не более 3 месяцев.

Открытый, гласный конкурсный отбор является единственным механизмом реализации конституционного права граждан на равный доступ на государственную службу. При этом, хотя любой конкурс не может на 100% исключить влияние субъективных факторов, в мире пока не придумали другого механизма подбора наиболее подготовленных кадров, кроме открытого конкурсного отбора. Об этом свидетельствует практика преуспевающих государственных служб и частных фирм.

Следует отметить, что для совершенствования механизма конкурсного отбора по распоряжению Президента Казахстана с февраля 2000 г. был введен обязательный конкурсный отбор в центральных исполнительных органах. Анализируя итоги выполнения распоряжения Президента, можно сделать следующие выводы:

1) Вопреки мнению о дефиците кадров, даже при низком уровне оплаты, конкурс в среднем составил более 4-х человек на место.

2) До реализации распоряжения проблема для многих квалифицированных специалистов (в том числе для значительного числа победителей) заключалась в отсутствии информации о вакансиях.

3) Многие руководители государственных органов положительно оценили возможность выбора из широкого круга кандидатов, так как раньше не имели полной информации об имеющихся квалифицированных специалистах.

Следует отметить, что конкурсы с 1 января 2000 г. проводятся самими государственными органами, имеющие вакансии. Агентством государственной службы осуществляется лишь первый этап конкурса - тестирование кандидатов. Установление на начальном этапе пороговых значений тестов будет гарантировать отсев самых неподготовленных кадров. Окончательный же отбор из числа выдержавших тестирование будут осуществлять сами государственные органы. Таким образом, процедура отбора на административную государственную службу становится максимально открытой и прозрачной.

В то же время учет реалий обусловил введение в законодательство как открытой, так и закрытой формы проведения конкурса, что придает казахстанской модели государственной службы определенную гибкость. Закрытый конкурс не означает его закрытость от общества, наоборот, он проводится гласно, но в данном случае речь идет о конкурсе только среди государственных служащих. Кроме того, отличительной особенностью законодательства Казахстана является возможность внеконкурсного занятия должности внутри одного государственного органа в пределах одной категории должностей, а также политическими госслужащими, депутатами Парламента и депутатами маслихатов.

Для обеспечения стабильности пребывания административных госслужащих на государственной службе, Законом обеспечивается их правовая защита от необоснованных увольнений. В нем прямо записано, что смена политических служащих не является основанием для прекращения службы административными государственными служащими. В недавнем прошлом при смене министра или акима некоторые аппараты сменялись наполовину, а в ряде случаев и более, что приводило, с одной стороны, к вымыванию квалифицированных кадров, а с другой, вызывало у служащих чувство тревоги и обеспокоенности за свою дальнейшую судьбу. Очевидно, что в этих условиях не могло быть и речи об эффективности работы госорганов и стремлении госслужащих повышать свой профессиональный уровень. Другой нормой Закона обеспечивается гарантия трудоустройства административных госслужащих при реорганизации или ликвидации государственного органа, кроме того, дано исчерпывающее определение оснований и процедур наложения дисциплинарных взысканий, в том числе и увольнения административных госслужащих.

Нельзя не отметить ярко выраженный антикоррупционный характер законодательства о государственной службе. В нем впервые закреплены обязанности по принесению присяги госслужащими, а также впервые предусмотрено информирование руководителей в случаях пересечения или противоречия частных интересов государственных служащих с их полномочиями. При поступлении на государственную службу гражданин обязан дать согласие в письменной форме на принятие ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе.

Государственный служащий, в случае возникновения сомнений в правомерности полученного от руководителя для исполнения распоряжения, должен незамедлительно в письменной форме сообщить об этом своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение и потребовать письменного подтверждения распоряжения. С начала этого года в каждом государственном органе должны работать постоянно действующие дисциплинарные комиссии, которые призваны всесторонне рассматривать и давать объективную оценку действий государственных служащих, в случае совершения ими дисциплинарных проступков. Надо отметить, что и сам конкурс является действенной антикоррупционной мерой при поступлении и продвижении по государственной службе.

Наряду с занятием административных государственных должностей на основе конкурсов, предусмотрены случаи назначения вне конкурса граждан, находящихся в кадровом резерве. Положением о кадровом резерве для занятия должностей административных государственных служащих четко определен порядок его формирования.

В Законе и подзаконных актах определены меры, направленные на повышение профессионализма государственных служащих путем установления квалификационных требований, предъявляемых к категориям административных государственных должностей, что является надежным барьером для попадания на госслужбу некомпетентных людей. В частности, к административным должностям государственной службы предъявляются следующие требования:

- к профилю и уровню профессионального образования, его соответствию специальности государственной должности;

- к профессиональной компетентности (знания);

- к стажу и опыту работы;

- к профессиональным умениям и навыкам.

Высокий профессионализм государственной службы - отнюдь не очередной лозунг. Напротив, одна из особенностей текущего этапа реформирования - это последовательная работа по созданию действенных инструментов совершенствования государственной службы и самих государственных служащих. В новом законодательстве четко определены инструменты контроля профессионализма чиновников через механизм их периодической аттестации. Каждые 3 года аттестация будет определять уровень профессиональной подготовки государственных служащих, их правовой культуры и способности работать с гражданами. По результатам аттестационной комиссией в каждом государственном органе будет выноситься вердикт о служебном соответствии либо увольнении сотрудника. Комиссия может также рекомендовать госслужащему пройти обучение по тому или иному курсу, необходимому для повышения квалификации.

Разделение должностей на группы категорий административных государственных должностей позволило привести классификацию должностей в соответствие с действующей структурой управления. Административные государственные служащие разделены на группы категорий A, B, C, D, E, где (A - это Администрация Президента, B - аппараты органов ветвей власти на республиканском уровне, C - аппараты государственных органов республиканского уровня, D - аппараты органов ветвей власти на местном уровне, Е - местные исполнительные органы).

Правовой статус казахстанского государственного служащего складывается из прав, обязанностей, ограничений. В частности, среди прав государственного служащего представлены право требовать от руководителя точного определения задач и объема служебных полномочий в соответствии с должностью, занимаемой государственным служащим; на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан. К основным обязанностям государственного служащего относятся:

1) соблюдать Конституцию и законодательство республики;

2) приносить присягу государственного служащего в порядке, утвержденном Президентом Республики Казахстан;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, рассматривать в порядке и сроки, установленные законодательством, обращения граждан, принимать по ним необходимые меры;

4) осуществлять полномочия в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями;

5) соблюдать государственную и трудовую дисциплину;

6) принимать на себя ограничения, установленные законом;

7) соблюдать нормы служебной этики, установленные законодательством;

8) выполнять приказы и распоряжения руководителей, решения и указания вышестоящих органов и должностных лиц, изданные в пределах их полномочий;

9) хранить государственные секреты и иную охраняемую законом тайну, в том числе и после прекращения государственной службы в течение времени, установленного законом, о чем дают подписку;

10) сохранять в тайне получаемые при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них предоставления такой информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

11) обеспечивать сохранность государственной собственности;

12) незамедлительно информировать должностное лицо, имеющее право их назначения, в случаях, когда частные интересы государственного служащего пересекаются или входят в противоречие с их полномочиями;

13) повышать свой профессиональный уровень и квалификацию для эффективного исполнения служебных обязанностей.

На государственную службу не может быть принято лицо:

1) признанное в установленном порядке недееспособным или ограниченно дееспособным;

2) лишенное судом права занимать государственные должности в течение определенного срока;

3) в соответствии с заключением медицинского учреждения имеющее заболевание, препятствующее выполнению должностных полномочий, в случаях, когда специальные требования к состоянию здоровья для занятия соответствующих должностей установлены в квалификационных требованиях;

4) отказавшееся принять на себя ограничения, установленные законом, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статусам основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах;

5) которое в течение года перед поступлением на государственную службу привлекалось к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения;

6) на которое в течение года перед поступлением на государственную службу налагалось в судебном порядке административное взыскание за умышленное правонарушение;

7) имеющее судимость, которая ко времени поступления на государственную службу не погашена или не снята в установленном законом порядке.

Существенную роль в регулировании деятельности государственных служащих играют Правила служебной этики.

В своей деятельности государственные служащие должны:

1) быть приверженными принципам государственной службы и высшим нравственным принципам;

2) соблюдать присягу государственного служащего.

Долгом и обязанностью государственного служащего, как представителя государства, является:

1) неукоснительное следование Конституции и законам Республики;

2) защита интересов государства;

3) содействие укреплению единства народа Казахстана и межнационального согласия в стране;

4) беспристрастное и честное исполнение своих служебных обязанностей;

5) соблюдение принятых на себя ограничений, установленных законом;

6) неразглашение государственных секретов и иной охраняемой законом тайны, которые стали известными ему при исполнении служебных обязанностей;

7) невмешательство в деятельность лиц, ответственных за принятие решений в вопросах, лично касающихся государственного служащего;

8) непринятие обязательств и недопущение действий, выступлений и высказываний, способных дискредитировать Республику, а также препятствующих нормальному функционированию государственных органов и выполнению служебных обязанностей;

9) бережное хранение служебного удостоверения и других документов.

В отношениях с гражданами и юридическими лицами государственные служащие обязаны:

уважать честь и достоинство других лиц;

не допускать проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении их обращений, в установленные законом сроки принимать по ним необходимые меры;

поддерживать авторитет государства;

обеспечивать соблюдение и защиту гарантированных Конституцией прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц;

уважительно относиться к государственному и другим языкам народа Казахстана, многообразию его обычаев и традиций;

проявлять скромность, не подчеркивать своего должностного положения.

Государственные служащие, имеющие подчиненных, обязаны:

точно определять задачи и объем служебных полномочий своих подчиненных в соответствии с занимаемыми ими должностями;

не понуждать подчиненных к совершению противоправных поступков или поступков, не совместимых с общепринятыми нормами этики.

К числу первоочередных практических задач по совершенствованию государственной службы следует отнести внедрение конкурсного отбора при приеме и продвижении на государственной службе. Как было сказано, с этого года конкурсы проводятся самими государственными органами. Агентство государственной службы Казахстана и его территориальные органы осуществляют тестирование кандидатов на вакантные должности. В настоящее время для отбора кандидатов разработаны тесты на знание законодательства Республики Казахстан. В ходе тестирования конкурсанты должны показать знание Конституции, Закона «О борьбе с коррупцией», Закона «О государственной службе», Гражданского кодекса (общей части), кроме этого, для конкурсантов, претендующих на руководящие должности, предусмотрена сдача невербально - логического теста. Для каждой категории должностей установлены пороговые значения, что предполагает отбор наиболее достойных кандидатов. Таким образом, обязательное тестирование кандидатов является еще одним барьером на пути попадания на госслужбу неподготовленных людей.

В дальнейшем программы тестирования будут совершенствоваться за счет разработки тестов по ряду законодательных актов. При этом, привязку каждой программы предполагается осуществлять уже не к категориям, а к административным государственным должностям определенных государственных органов (к примеру: Закон «О бюджетной системе» для работников Министерства финансов, Закон «О государственных закупках» для работников Агентства по государственным закупкам и т.д.).

Говоря о повышении эффективности государственной службы, необходимо отметить ряд мер, выходящих за рамки Закона «О государственной службе». Прежде всего, было бы целесообразным принять Закон «Об административных процедурах». Необходимо, чтобы этот Закон предусмотрел обязательность регламентации процедур принятия решений государственными органами, доведение их до граждан и установление личной ответственности чиновников за соблюдение данных процедур. Установление процедур и их строгое соблюдение будет способствовать снижению коррупции и укреплению законности как основного принципа демократии. Не зря говорят, что демократия - это процедуры.

Следующим фактором, повышающим профессионализм государственной службы, является внедрение новых методов менеджмента, и в частности методов управления персоналом, как важнейшей составной части менеджмента. При этом ключевым моментом является то, что эффективное управление персоналом должно быть направлено на улучшение качества предоставляемых услуг населению. Это тем более важно, так как государственные органы, в отличие от субъектов рынка, работают в условиях отсутствия конкуренции. Эффективность их деятельности должна обеспечиваться законодательством, высоким профессионализмом кадров госаппарата и эффективными методами управления.

К методам эффективного управления персоналом можно отнести и ведение мониторинга кадров государственной службы. В этой связи ведется работа по внедрению глобальной информационной системы управления кадрами.