Глава 1. Государственная служба в США

Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» (government employee) или «служащим общественного сектора» (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно, широко употребляемые в американской литературе термины «гражданская служба» (civil service), «публичная служба» (public service), «правительственная служба» (government service) зачастую носят характер синонимов.

В то же время в специальной американской литературе в ряде случаев проводится различие между «гражданской службой», охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается высший слой государственных чиновников, сменяемых на основе «системы добычи». На русский язык все эти термины переводятся как «государственная служба», и этот термин используется в отечественной литературе.

На американскую государственную службу оказали большое влияние федеративная форма государственного устройства, президентская форма правления, конституционные принципы разделения властей, «сдержек и противовесов» и другие особенности политической организации общества.

Федеральная форма государственного устройства США предопределила размежевание функций центрального исполнительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Несмотря на то, что концепция суверенности штатов была отвергнута еще в конце XVIII в., в общественно-политической жизни американского государства штаты всегда играли роль более значительную, чем простые административно-территориальные единицы.

Ввиду того, что конституция[2] обошла молчанием вопрос о построении государственной службы на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой власти штатов и местного управления. Служебная деятельность личного состава исполнительных органов штатов, за исключением некоторых ее видов, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов власти строится по большей части на независимой от властей штата основе.

В результате, с юридической точки зрения, в США не существует единой государственной службы. Она как бы разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие.

Начало современной гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой, президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему («систему заслуг») и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы (1978 г.). Этим законом вместо Комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг.

Им поручалось выполнение трех различных функций, выполнявшихся ранее комиссией: управление набором, обучением и продвижением служащих; расследование случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям.

Помимо этого. Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, ввел более широкое применение поощрительных премий и создал новую группу служащих - Службу высших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся главным образом в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.

Не все федеральные служащие относятся к числу гражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на «правительственной службе», т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительственных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие категории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрисдикцию вышеуказанных Управлений и Совета. К 1988 г. таких было 60 %. В США существует детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Для Службы высших руководителей установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения.

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.

Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97% всех федеральных служащих прошли оценку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудников), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особо льготные условия пребывания на службе предусмотрены для высших руководителей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки их труда руководителем. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Известно, что одной из целей предыдущей администрации Билла Клинтона являлось обновление госаппарата[3]. Это, в частности, относилось к Службе высших руководителей (СВР), так как данный институт играл важную роль в проведении реформ. Не случайно в докладе, посвященном изменениям в системе административного управления, был включен специальный раздел «Усилить службу высших руководителей, чтобы она стала ключевым элементом в преобразовании правительственной культуры». В нем были перечислены основные проблемы и указаны направления будущего развития СВР.

Кратко очертив области, где надо провести изменения, авторы доклада предложили три направления действий.

Во-первых, изменить подход к управлению руководящими кадрами путем:

а) развития учебных центров, занятых обучением государственных служащих, с ориентацией на потребности XXI в.;

б) выработки стратегии для изменения бюрократической культуры в министерствах и агентствах;

в) совершенствования информационной системы для содействия руководителям при принятии решений и планировании.

Во-вторых, внедрить в государственные органы управления общую модель по выявлению, отбору и развитию руководителей с учетом стратегии и бюджета организации.

В-третьих, улучшить систему ротации членов СВР, чтобы полнее использовать их способности и навыки, изменяя место работы и функциональные обязанности.

В целом федеральная государственная служба США на сентябрь 1994 г. состояла из следующих групп:

1. Руководители министерств и ведомств, назначаемые президентом США, - 450 человек.

2. Высшие государственные служащие:

а) служба высших руководителей - 7650;

б) дипломатическая служба - 1100;

в) другие государственные органы - 5500 человек.

3. Государственные служащие:

а) категории 13-15; высшие должности - 285 300 человек, включая 104 700 руководителей;

б) категории 1-12; 1 232 200 служащих, включая 85 300 руководителей.

Таким образом, члены СВР выступают в качестве связующего звена между политическими руководителями и остальными государственными служащими. В нее не входят должности, назначение на которые производит президент США с согласия сената, должности в МИД, ФБР, ЦРУ, Управлении по национальной безопасности, государственных корпорациях, центральных финансовых ведомствах.

В законе перечисляются пять критериев, позволяющих определить должности, входящие в Службу высших руководителей:

1. Управление деятельностью государственных организаций.

2. Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов.

3. Контроль за реализацией целей, регулирование и оценка деятельности.

4. Руководство работой государственных служащих.

5. Принятие решений, определяющих политику, или выполнение других функций руководителя.

Большинство из членов СВР работают в районе Вашингтона (72%). Их средний возраст - 52 года, стаж государственной службы - 24 года. 67,5% имеют диплом магистра или доктора гуманитарных или естественных наук. Доля женщин не очень высока - 13%.

Федеральные ведомства самостоятельно определяют количество должностей СВР на двухлетний период. Но право окончательного утверждения остается за Службой управления персоналом после консультаций с Административно-бюджетным управлением на основе миссии данного ведомства, потребностей федеральных программ и возможностей бюджета.

В законе о Службе высших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность работы госаппарата и «гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству». Каждому министерству и ведомству дается квота на карьерные должности.

На общие должности могут назначаться представители других профессиональных групп. В 1993 г. на карьерных должностях работали 54%, а на общих - 46% служащих.

Введены 4 типа назначений для членов СВР-карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Они утверждаются в службе управления персоналом и не должны превышать 10% от всего числа должностей СВР и 25% должностей в каждом ведомстве.

Временные назначения на общие должности производятся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости. При этом количество временных и чрезвычайных назначений не может превышать 5% от всех назначений в СВР.

При реформировании государственной службы США ставилась задача сделать ее более открытой и конкурентоспособной по сравнению с частным сектором. Поэтому, чтобы поступить на должность в СВР, претендент должен пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими претендентами. Заинтересованные лица могут получить список вакансий в государственных организациях или региональных центрах занятости. Все вопросы, связанные с отбором, приемом и оценкой кадров, решают сами ведомства. Для этого в них созданы советы по руководящим кадрам, разработаны принципы и механизм работы с персоналом, определены квалификационные требования к членам СВР.

Государственные организации передают информацию о вакансиях в службу управления персоналом, которая публикует их список каждые две недели. Вакансии остаются открытыми на протяжении 14 календарных дней. В случае, когда назначение на должность в СВР происходит впервые, управленческие навыки претендента оценивает специальная квалификационная комиссия, состоящая из 3 членов СВР из различных министерств. Во внимание принимаются: управленческий опыт; успешное участие в обучающих программах СВР; особые профессиональные качества, обеспечивающие хорошее руководство организацией. Помимо конкурсных экзаменов, существует альтернативный путь поступления на должность в СВР через участие в обучающих программах, разработанных в службе управления персоналом. Чтобы быть принятым на них, надо пройти такую же процедуру, как и при поступлении в СВР. После успешного завершения обучения кандидат может выбрать для своей дальнейшей работы любое ведомство.

Для новых членов СВР установлен годовой испытательный срок, позволяющий всесторонне оценить способности, знания, мотивацию служащего, его сильные и слабые стороны. При неудовлетворительной оценке работы его увольняют или переводят на прежнюю должность. Существует правило, по которому 70% всех членов СВР должны иметь стаж не менее 5 лет работы в органах федеральной власти на момент их назначения. Это гарантирует сохранение стабильного состава высших руководителей и преемственность государственной политики.

Одна из особенностей Службы высших руководителей - ее гибкий характер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурентной борьбе, государственный служащий получает возможность занимать различные должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позиции, вследствие того, что эта система не имеет должностных границ.

Если служащий решил перейти на другую работу внутри СВР, он должен предупредить об этом за 15-60 дней. Перевод разрешается только через 120 дней работы после поступления в СВР.

Все министерства и ведомства имеют систему оценок выполнения работы для членов СВР с учетом миссии организации и рекомендаций службы управления персоналом. Цели и система показателей оценки выполнения определяются совместно служащим и руководителем и обычно включают: производительность, качество, время выполнения, издержки, результативность. Ежегодно в письменной форме дается оценка работы члена СВР. Одна копия отчета направляется руководителю ведомства, а другая передается в совет по исполнению, созданный для большей объективности и последовательности в этой работе.

В законе о СВР определены, по меньшей мере, три шкалы оценок: «неудовлетворительно», «удовлетворительно», «хорошо». При оценке «хорошо» возможно получение премии за выполнение. Более низкие оценки являются основанием для корректировки действий служащего или увольнения его из СВР. Однако существуют ограничения. Высших руководителей нельзя оценивать в течение 90-120 дней после поступления на новую должность или в течение 120 дней после прихода нового президента. В 1989 г. был принят закон, согласно которому, начиная с 1991 г., каждые 3 года все карьерные чиновники обязаны проходить аттестацию. По этому поводу в справочнике для членов СВР сказано: «Аттестация имеет своей целью повысить результативность деятельности карьерных членов Службы высших руководителей, в том числе посредством поощрения их творческого развития и с целью оказания помощи тем руководителям, которые испытывают определенные трудности, но обладают потенциалом для достижения хороших результатов».

Руководитель ведомства по результатам оценок делает свое заключение: аттестовать, условно аттестовать, неаттестовать. Если член СВР аттестовывается условно, то он остается на своей должности, но ему может быть снижена зарплата и он обязан разработать план по устранению недостатков в работе. Через 12 месяцев он снова проходит аттестацию. Если результат отрицательный, то его увольняют. Первая аттестация в 1991 г. охватила 5254 члена СВР, из которых 22 были аттестованы условно, а 9 служащих ее не прошли.

В последнее время, наряду с сокращением численности государственного аппарата, много делается для повышения престижа работы в органах исполнительной власти, улучшения имиджа государственной службы. Так, в мае 1995 г. была проведена Неделя государственного служащего с целью показать вклад служащих в социальное развитие американского общества.