Политики государства и их реализация

 

Содержание социальной политики крайне многоаспектно, его кон­кретные параметры обусловлены многими объективными условиями - уровнем развития и структурой экономики, характером политической власти, духовно-нравственной зрелостью общества и т.п., а также зрелостью субъективного фактора - способностью и готовностью управ­ленческих структур и кадров, других субъектов политики придать социальную направленность развитию экономики, обеспечить достойные условия труда и быта граждан, цивилизованный характер социальных отношений.

Определенная система удовлетворения материальных и духовных потребностей личности сложилась в экономически развитых странах. Рассмотрим в этом аспекте деятельность государства, важного субъекта социальной политики.

Важнейшим направлением социальной политики во многих странах является регулирование трудовых ресурсов, регулирование уровня занятости и безработицы самодеятельного населения, так как она является острейшей социальной и политической проблемой.

Во многих развитых странах в силу их национальных особенностей государственное регулирование рынка труда имело свою специфику. Тем не менее, в развитии его мехенизма и основных направлений политики занятости в 60-70-е годы можно выделить ряд важных тенденций.

1. В первую очередь это касается увеличения государственных ассигнований на нужды политики занятости.Например, во Франции только за 1975-1980 гг.финансирование государственных мероприятий в области занятости и безработицы увеличилось более чем вдвое - с 11.2 млрд. до 26.7 млрд. франков в постоянных ценах. В ФРГ за этот же период доля государственных средств, выделяемых на меры селективного воздействия на спрос и предложение рабочей силы, в ВНП поднялась с 0.48% до 0.65%.Государственные расходы в Швейцарии на регулирование трудовых ресурсов достигли 2% ВНП в 1979 г.

2. Важным этапом политики занятости явилось развитие законода­тельства в области трудовых отношений. Законодательные акты, возло­жившие на государство обязанность следить за обеспечением "полной" или максимальной занятости самодеятельного населения, появились в большинстве развитых стран уже в первые послевоенные годы (1946г. в США, 1958 г. - в Японии, 1945 г. - во Франции и т.д.). С начала 60-х годов принятие законов,регулирующих те или иные проблемы труда, становится составным звеном государственной политики занятости. В этот период в США издаются Закон о развитии и подготовке рабочей силы (1962 г.),Закон о профессиональном обучениии (1963 г.),Закон о разви­тии районов (1961 г.) и др. Аналогичные законы принимаются в Японии, ФРГ, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах.

Активизация практической политики государства на рынке труда происходила по двум основным направлениям. Первое включало мероприя­тия, нацеленные на устранение диспропорции в спросе - предложении рабочей силы через организацию системы образования и профессиональ­но-технического обучения и переобучение кадров и регулирование их отраслевой и региональной мобильности. Второе составляла законода­тельная и финансовая деятельность государства,цель которой - ограни­чить рост безработицы посредством осуществления мер по сохранению имеющейся занятости и созданию дополнительных рабочих мест.

Главный акцент в политике правительств в сфере трудовых ресурсов в 60-е годы - начале 70-х годов был сделан на организацию и совер­шенствование системы подготовки кадров. Ризвитию ее придавалось двоякое значение: во-первых, оно рассматривалось как важный фактор улучшения качественных характеристик рабочей силы; во-вторых, как средство адаптации предложения рабочей силы к структуре спроса.

Наряду с осуществлением профтехподготовки непосредственно в государственных центрах правительства развитых стран усилили в указанный период внимание к организации обучения частными компаниями на предприятиях. Как правило, государство оказывает в тех или иных формах помощь компаниям в финансированиии подготовки на предприятиях.

Оно вынуждено брать на себя возмещение части расходов предпринимате­лей на организацию учебного процесса или выплату стипендий ученикам, а также определенного процента заработной платы лицам, проходящим переподготовки (как, например, в большинстве стран Западной Европы). Либо оно передает ассигнованные средства владельцам компаний,которые используют их на обучение и переобучение персонала по своему усмотрению ("Программа сотрудничества федерального правительства с частныи сектором" в США в середине 60-х годов).

Проявлением стратегии государства на рынке труда стало установ­ление в 60-70-е годы в законодательном порядке для предпринимателей в отдельных странах (ФРГ, Италия, Франция) обязательного процента отчислений от общего фонда заработной платы на нужды профтехподго­товки. В этот же период в ряде стран Западной Европы правительства берут на вооружение концепцию "непрерывного обучения", т.е. делают попытки привлечь частные компании к организации профподготовки работников на протяжении всей их производственной карьеры. При этом под давлением борьбы трудящихся законодательства Испании, Франции, Бельгии, ФРГ и ряда других стран официально предоставили наемным работникам право на учебный отпуск с сохранением рабочего места.

Особое внимание в политике регулирования занятости правительства развитых стран уделяли молодежи.Поощрение найма молодежи осуществля­лось в большинстве капиталистических стран либо путем компенсации предприятия части заработной платы (Швеция, ФРГ, США) или выплаты ежемесячной или еженедельной дотации на каждого занятого (Великобри­тания, Дания, Ирландия), либо путем освобождения компаний от уплаты взносов в систему социального обеспечения (Франция, Бельгия).

В 80-е гожы усиление правоконсервативных тенденций в государ­ственной политике занятости выразилось в сокращении государственных ассигнований на программы обеспечения занятости и профессиональной подготовки, в поиске резервов для экономии выделяемых средств. На практике такая политика оборачивалась ужесточением для трудящихся существующего порядка педоставления государственных дотаций, в результате чего значительно сокращался круг лиц, подпадающих под государственные программы. Другое направление "экономии" государ­ственных расходов - снижение заработной платы молодежи. Одновременно были уменьшены кредиты предприятиям для найма безработных, с тем, чтобы оплата их труда фактически не превышала обычного пособия по безработице.

Режим "жесткой экономии" коснулся финансирования профессиональ­но-технической подготовки и переподготовки кадров. В период 1980 - 1981 гг. правительства США, ФРГ,Великобритании прибегли к уменьшению бюджетов безвозмездных займов и дотаций, предоставлявшихся безработ­ным или лицам, находящимся под угрозой увольнения, на нужды профтех­образования. В ФРГ с 1982 г. для официально зарегистрированных безработных эти пособия стали выдавать уже как займы под проценты, а для остальных лиц они были вообще ликвидированы. Значительно были урезаны также дотации на наемных работников, проходящих переподго­товку.

Консервативные тенденции в государственной политике занятости в развитых странах проявились в свертывании отдельных программ общест­венных работ, в широком распространении таких неустойчивых форм трудоустройства, как временная занятость, работа неполный рабочий день,найм через частные посреднические компании,работа по контрактам на ограниченный срок и т.п.

Известно, что неполный день имеет свои преимущества для отдель­ных категорий трудящихся, в первую очередь для женщин, воспитывающих детей, пожилых работников, студентов и т.п. В этой связи в армии частично занятых всегда был достаточно высок удельный вес людей, добровольно соглашающихся на такие условия труда. Вместе с тем, отличительной особенностью 80-х годов явился рост среди неполно занятых числа лиц, ищущих работу с полным рабочим днем и вынужденных мириться с частичной безработицей ввиду неблагоприятной конъюктуры на рынке труда.В отличие от постоянных работников временно и частично занятые, как правило, полностью лишены тех основных прав и гарантий, которые были завоеваны трудящимися в процессе упорной борьбы. Это касается правил найма и увольнения работников, выходных пособий, пенсионного обеспечения и т.п.

Таким образом, государственное регулирование рынка рабочей силы, осуществляемое консервативными силами, направлено на то, чтобы осуществлять дальнейшее развитие производства за счет трудящихся.

Важным направлением социальной политики развитых стран является государственное регулирование в сфере образования.

50-70-е годы в развитых странах характеризовались западной печатью как "эпидемия реформ образования". Реформы осуществлялись социал-реформистскими силами под лозунгами "всеобщее право на обра­зование" и "равенство шансов".

Результатом первого этапа реформ стала структурная перестройка средней и высшей школы.Вместо прежней системы нескольких типов школ, имевших неодинаковый социальный статус, сроки и конечные цели обучения (одни из них дают образование с правом поступления в университет, другие нет),были созданы так называемые единые школы, формально провозгласившие отказ от практики социального отбора учащихся. Были продлены сроки обязательного обучения; число школь­ников и студентов возрасло в 2-3 раза, несколько демократизировался их состав. Новый тип учебного заведения, введенный в западноевропей­ских странах, под разными названиями ("объединенная школа" (Англия), "общая" (ФРГ), "единая" (Швеция), колледжи среднего образования (Франция), был провозглашен институтом "социальной интеграции" и выдавался за реальное доказательство истинной демократии и равен­ства в обществе.

Хозяйственные и финансовые потрясения 70-х годов и стремление правительств развитых стран сгладить возникшее противоречие между увеличением численности учащихся и необходимостью повышения качества обучения определили приблизительно с середины 70-х годов переход ко второму этапу реформ.Особенностью этого этапа было смещение акцентов с количественного на качественный аспект развития образования, повы­шение его эффективности.Курс на индивидуализацию обучения базируется на принципе "свободного выбора предметов". Она проявляется в отказе от классно-урочной системы,обязательных учебных программ,предполагает курсовое обучение. Последнее организовано по критерию успеваемсти: ученик выбирает предметы, которые ему нравятся; если он не достигает учебных целей, изменяется программа и соответственно занижаются требования.

В США и западноевропейских странах сохраняются неравноценные учебные заведения и потоки, которые даже на стадии обязательного обучения дают принципиально разное образование. Более обеспеченные семьи могут позволить себе подготовить своих детей в привилегирован­ных школах (частных,платных),где качество в преподавании значительно выше.

В 70-е годы в развитых странах началась модернизация высшего образования. Суть новой политики состоит в переходе от традиционной "элитарной" системы высшего образования, в соответствии с которой допуск в учебное заведение определялся только наличием аттестата о полном среднем образовании, в системе так называемого открытого массового образования, дающим возможность получить специальность вне стен традиционных вузов. Воплощением таких форм являются новые типы учебных заведений - разлчного рода институты сокращенного обучения, учебные курсы и программы, отличающиеся друг от друга своим содержа­нием обучения и социальным составом, прдставляющие менее престижные, дешевые пути получения высшего образования (так называемая диверси­фикация). Ососбенностью этого вида образования является сокращение продолжительности курса обучения (обычно до двух вместо традиционных четырех-шести лет) и изменение его содержания таким образом, чтобы обеспечить будущему работнику совокупность знаний, достаточных лишь для выполнения узкой профессиональной деятельности.

В США треть высших учебных заведений - полноценные университеты и четырехгодичные колледжи, а 2/3 - "усеченные" вузы, в которых обучается почти половина студентов государственного сектора.В Англии, ФРГ, Голландии,Скандинавских странах,Франции работают так называемые "открытые"университеты,где обучение осуществляется с помощью средств массовой информации (радио, телевидение, почта).

Осуществленные реформы имели положительный результат. В США, например, в 1982 г. 71% населения в возрасте 25 лет и старше имели образование как минимум в объеме средней школы и 17.7% - высшее. К концу 1990 г. эти показатели с оставили соответственно 4/5 и 20% всех занятых старше 25 лет.В Японии среди поступивших на рынок труда выпускников учебных заведений в 1980 г. 58% имели полное среднее (12-летнее) образование, 32% - среднее специальное или высшее. Доля населения с высшим образованием увеличится к 2000 г. почти в 2 раза, когда его будет иметь фактически каждый четвертый японец. Получаемая сумма знаний и культурный уровень создают предпосылки для дальнейшего развития общества.

Учитывая объективные потребности развития производства, государ­ство промышленно развитых стран выполняет функции по организацион­ному и финансовому обеспечению здравоохранения. Во многих странах созданы системы социального страхования по болезни или системы государственного здравоохранения. Общественные формы здравоохранения получили наибольшее распространение в западноевропейских странах.

В настоящее время в этих странах в результате борьбы трудящихся за свои права сложились развитые системы социального страхования по болезни. Главные их черты: участие трудящихся совместно с предприни­мателями и государством в формировании страховых фондов; государ­ственное управление этими фондами;распределение фондов независимо от заработков получателей льгот, а также от размаров взносов. В ФРГ государственное страхование в середине 70-х годов распространялось на 90% населения страны, и из этого источника покрывалось 78% сово­купных расходов на лечение. Соответствующие показатели по другим странам таковы: в Японии - 95% и 85%, Франции - 98% и 76%, Италии - 91% и 87%, Нидерландах - 76% и 70%,Швеции - 98% и 91%, Австрии - 92% и 66%, Швейцарии - 89% и 90% и т.д.

По характеру финансирования здравооxранения можно выделить три группы систем.Первое охватывает государственные системы медицинского обслуживания, финансируемое из общих бюджетных поступлений. Они действуют в Великобритании, Ирландии, Дании, Италии (после реформы 1980 г.).Вторая включает системы, остроенные по принципу социального страхования. Они финансируются посредством целевых взносов на трех­сторонней основе, но при этом участие государство незначительно и основная часть фондов формируется предпринимателями и самими застрахованными.Их взносы уплачиваются в виде определенного процента от фонда заработной платы. В Японии этот процент составляет 8.4%, причем 4.2% приходится на предпринимателей и 4.2% - на рабочих и служащих; в ФРГ - 11.8% и также делится поровну; в Бельгии - 8.4%, Австрии - 10.1%, Франции и Нидерландах - 19%. В последних четырех странах финансовое участие предпринимателей преволирует.

Преимущественно частные системы, основанные на личном участии населения в оплате лечения, действуют в США и в меньшей мере - в Австралии. Уровень общественного здравоохранения здесь значительно ниже, чем в других развитых странах. В США на долю личного бюджета приходится 60% общего объема расходов на здравоохранение. В целях облегчения бремени единовременных затрат 90% американцев покупают полисы частного медицинского страхования,затрачивая на это в среднем свыше 10% чистого дохода семей. Суммы, аккумулируемые в фондах компаний по частному страхованию, являются источником оплаты всего или части медицинского обслуживания в зависимости от суммы взноса и стоимости лечения. Именно эта зависимость объема получаемых услуг от платежеспособности человека отличает частное страхование от социального страхования по болезни.

В странах с развитым общественным здравоохранением финансовые барьеры для получения лечения не устранены. В середине 70-х годов - период "пика" развития этих систем - во Франции пациент оплачивал 20% стоимости лабораторных анализов, 25% гонорара врача за визит на дом или консультацию у специалиста в его приемной, 30% гонорара зубных врачей, 20% стоимости больничного обслуживания. С некоторыми отклонениями в ту или другую сторону такие же нормы личного участия пациентов предусмотрены в Японии, ФРГ, Бельгии, Нидерландах и других странах с соцстраховскими системами. В Великобритании, несмотря на наличие национальной службы здравоохранения, ощутимая часть медицинского обслуживания оказывается за плату. Так, услуги зубных врачей наполовину оплачиваются самим пациентом, предусматривается плата за выписку каждого лекарства, очков и медицинских средств.

Расширение вмешательства государства в сферу здравоохранения отнюдь не привело к тому, что коммерческая форма медицинского обслуживания перестала быть преобладающей. Амбулаторное лечение по прежнему обеспечивается главным образом частно-практикующими врачами.

Из общего числа больниц государству в ФРГ принадлежит только 37%, в Бельгии - 28%, Японии - 23%, Нидерландах - 11%. Лишь в Англии основная часть больниц и прочих стационаров является государственной собственностью, но и здесь в сфере амбулаторного обслуживания господствует частная собственность, представленная прежде всего приемными частнопрактикующих врачей.Коммерческая медицина и связанные с ней корпорации фармацевтической и медицинской промышленности образуют мощный медико-индустриальный комплекс, во многом определя­ющий пути развития здравоохранения. Особенно внлика его роль в США, где традиционно госудаврство меньше вмешивалось в дела медицинские.

Во второй половине 70-80-х гг. консерватиная политика в развитых государствах была направлена на то, чтобы урезать объем льгот по медицинскому обслуживанию, сократить ассигнования государства на эти цели, переложить заботу о здоровье на самих трудящихся.

Главными элементами социального обеспечения в развитых странах является государственное социальное страхование - основной метод обеспечения трудящихся в случае болезни, безработицы, инвалидности, наступления пожилого возраста, производственной травмы, профес­сионального заболевания и др. - и государственное вспомоществование (социальная помощь). Наиболее характерной чертой социального страхо­вания является участие самих застрахованных в его финансировании. Социальное законодательство развитых стран, документы МОТ выдвигают уплату трудящимися страховых взносов в качестве важного условия предоставления им юридического права на пособие. Участие в государ­ственном социальном страховании обязательно как для трудящихся, так и для предпринимателей. Финансирование тех или иных его видов в различных формах участвует государство. Взносы аккумулируются в специальных фондах, из которых выплачиваются пособия. Взносы и пособия в большинстве стран устанавливаются в процентах к заработной плате.

Государственное вспомоществование финансируется за счет государ­ственных средств, а пособия из его фондов предоставляются только после "проверки нуждаемости", т.е. если уровень дохода семьи проси­теля не превышает определенной, периодически пересматриваемой денежной суммы, которая в каждой стране называется по-разному - "официальный прожиточный минимум", "граница бедности" и т.д.

Одним из направлений политики в развитых государствах в сфере социального обеспечения в 50-х начале 70-х годов было увеличение численности охватываемого им населения. Из западноевропейских стран только в Великобритании и Дании общая система социального страхования и семейных пособий, национальная служба здравоохранения охватывают все население. В других, наряду с общим режимом, который распростра­няется на миллионы лиц наемного труда промышленности, торговли и остальных отраслей экономики, функционируют специальные режимы для отдельных категорий трудящихся - шахтеров,железнодорожников,моряков, работников авиакомпаний и др. Эти режимы могут охватывать все случаи потери заработка или некоторые из них. Главным объектом социального обеспечения были и остаются лица наемного труда, но с конца 50-х годов оно начинает распространяться и на различные категории, работающих по найму - на ремесленников, фермеров, коммерсантов, представителей свободных профессий, мелких предпринимателей вследствие неустойчивости экономической ситуации,инфляции, быстрого роста стоимости лечения и других причин. Однако, например, в странах ЕЭС в конце 70-х годов имелись группы лиц, на которых социальное обеспечение не распространялось или распространялось лишь частично. Среди лиц наемного труда – это лица занятые неполное рабочее время; сезонные рабочие, трудящиеся, работающие на дому, домашняя прислуга, работающие по найму лица с умственными и физическими недостатками, молодежь, ищущая работу впервые, женщины, вышедшие на рынок труда после длительного перерыва в трудовой деятельности и др.

Второе направление деятельности государства в рассматриваемой сфере в 50-х годах- первой половине 70-х г. - повышение размера социальных пособий и пенсий и либерализация условий их выплаты, что явилось результатом упорной борьбы профсоюзного и всего рабочего движения развитых стран. Произошло сокращение разрывов в размерах пособий и пенсий, а также различий в условиях их предоставления отдельным категориям трудящихся - рабочим и служащим, рабочим разных отраслей промыщленности и квалификаций, мужчинам и женщинам и т.д. Это было в значительной мере связано с общим повышением квалифика­ционного уровня рабочих, падением доли неквалифицированных, увели­чением численности служащих среди работающих по найму,удельного веса женщин в составе рабочей силы.

В силу недостаточного размера пенсий и пособий, гарантируемых государственной системой социального страхования, или из-за отсут­ствия некоторых его видов(в США фактически не существует социального страхования по болезни, кроме престарелых и инвалидов, беременности и родам, отсутствует система семейных пособий, аналогичная западно­европейской), во многих развитых странах после второй мировой войны довольно быстро стала развиваться такая форма социального обеспечения трудящихся, как дополнительные режимы (программы) частного социаль­ного страхования. Оно осуществляется непосредственно на предприятиях и в большинстве случаев финансируется взносами самих застрахованных рабочих и служащих и отчислениями предпринимателей. Наибольшее распространение получило частное пенсионное страхование, действующее на коллективно-договорной основе.

Отчисления трудящихся в страховые фондв в США составляли в 1983г. 6.7% от заработной платы, в странах Западной Европы колеблются от 8% в Италии, до 17% в ФРГ и 27% в Нидерландах. К числу стран, где доля участия предприятий в финансировании социального обеспечения доста­точно высока, относятся Франция (56% от общих поступлений), Италия (около 59%). В ФРГ, Бельгии, Нидерландах она колеблется от 37% до 43%. Доля субсидий государства наиболее высока в Англии (44%), Ирландии (62.5%), Дании (85%), а также в Швеции, но в этих странах и соответственно выше прямые налоги, взимаемые с населения. Что касается взносов предприятий, то они в значительной мере перекла­дываются на потребителя через механизм цен.

В 80-х годах,во времена правления консерваторов, в осуществлении социальной политики четко прослеживалась тенденция к перекладыванию на трудящихся тягот структурной перестройки, к решению за их счет острых финансовых проблем госбюджетов и бюджетов фондов социального обеспечения. Планы "жесткой экономии" в расходах на него направлены на ухудшение жизненного уровня в первую очередь малоимущих слоев населения /49, 16/.

В России с начала 90-х годов формируется новая система социальной защиты граждан. Он представляет собой систему мер и институтов, предназначенных для того, чтобы защитить различные слои населения, индивида от экономической и социальной деградации вследствие потери или резкого снижения доходов, производственной травмы, болезни, инвалидности, безработицы, потери кормильца, рождения ребенка, чтобы гарантировать трудоспособным гражданам равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного труда, предприимчивости.

Социальная защита граждан России предусматривает реализацию следующих мер.

1. Превращение трудоспособного гражданина в активного субъекта социальной защиты, повышение его ответственности за свою социальную защищенность и защищенность своей семьи. Чтобы привести его в действие государство берет на себя создание трудоспособным гражданам благоприятных условий для повышения благосостояния за счет личного труда, экономической инициативы, предприимчивости.

2. Усиление материально-финансовой базы социальной защиты благодаря многоканальной модели ее субъектов и финансирования.Наряду с отчислениями из госбюджета органы власти России рассчитывают привлечь средства от приватизации федеральной и муниципальной соб­ственности. Определенную роль в этом деле могут сыграть благотвори­тельные организации, фонды милосердия, частные пожертвования.

3. Предоставление преимуществ нетрудоспособным и социально уязвимым группам населения в пользовании общественными фондами потребления, в прямой материальной помощи. В России создан Респу­бликанский фонд социальной поддержки населения,начали функционировать местные фонды социальной защиты. Те, чей доход ниже прожиточного минимума, кто нетрудоспособен, один и болен, становятся объектами специальных программ - помощь на дому, бесплатные столовые, приюты, ночлежные дома и т.д.

В целях реализации социальной защиты создается социальная служба.

Образовано министерство социальной защиты и соответствующие центры при местных органах власти. Сформирована служба занятости,призванная оказывать помощь безработным в получении пособия, трудоустройстве, овладении новой специальностью; заботиться о расширении рабочих мест, организации перемещения рабочей силы в регионы, нуждающиеся в наемных работниках, развертывается система подготовки квалифициро­ванных социальных работников,способных реализовать социальную защиту личности/39/.

Правительства развитых стран, создавая государственную систему социальных служб, руководствовались идеями поддержания политической стабильности общества. Эту суть в краткой форме выразил бывший президент США Джон Кеннеди, который сказал:"Если свободное общество не сможет помочь многим бедным, оно не сможет спасти немногих богатых". Потребности развития научно-технического прогресса также предъявляют повышенные требования ко всем компонентам, формирующим рабочую силу. Частные фирмы отказались вкладывать крупный капитал в общественные услуги, поскольку приносимая ими прибыль ззначительно меньше, чем от других форм капиталовложений. Государственная система социальных служб промышленно развитых стран, находившаяся перед второй мировой войной в начальной фазе своего развития, в настоящее время играет важную роль в жизни общества. В России вырабатываются новые приоритеты в реализации социальной защиты личности и социаль­ных групп.