Государственных и муниципальных заказов

 

§ 1. Общая характеристика института размещения

государственных и муниципальных заказов

 

Система государственного и муниципального заказа является составной частью экономики Российской Федерации и важнейшей сферой распределения бюджетных средств. Как известно, консолидированные закупки федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составляют значительный объем, например, в 2008 г. объем государственного заказа достиг порядка 4 трлн. руб. за год <1>. При этом эффективное построение и работа системы размещения заказа имеют важное значение для экономических интересов общества и государства. От эффективности системы размещения заказов зависят как экономия бюджетных средств, так и уровень коррупции и состояние конкурентной среды в стране <2>.

--------------------------------

<1> См.: Казьмин Д. Удвоение госзаказа // Сайт Федеральной антимонопольной службы: http://www.fas.gov.ru/article/a_21806.shtml.

<2> См.: Евраев М.Я., Писенко К.А. Основные направления развития законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов, а также законодательства об использовании ограниченных природных ресурсов в свете актуальных задач конкурентного реформирования отечественного законодательства и управления в сфере экономической деятельности // Финансовое право. 2006. N 8.

 

Порядок размещения государственных и муниципальных заказов регулируется специальным законодательством о государственном и муниципальном заказе, основанным на положениях ГК РФ, БК РФ и Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) <1>, а также иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.

 

При этом Закон о размещении заказов является системным, ключевым законом в данной области, однако не единственным. Он устанавливает основы и применяется в отношении всех сфер размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, однако некоторые сферы имеют существенную специфику, что требует особого, дополнительного законодательного регулирования. К таким сферам относятся, в частности, государственный оборонный заказ и заказ на поставку материальных ценностей в государственный резерв. Поэтому ч. 3 ст. 1 Закона о размещении заказов указывает, что особенности размещения государственного оборонного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами.

Особенности размещения государственного оборонного заказа установлены в настоящее время Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о государственном оборонном заказе) <1>, а особенности размещения государственного заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв определены в Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (далее - Закон о государственном резерве) <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6.

<2> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.

 

Специальные, дополнительные нормы, регулирующие особые отношения в сфере государственного заказа, могут содержаться и в иных законодательных актах. Так, особенности регулирования государственных закупок сельскохозяйственной продукции определяются Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <1>, специальные нормы в области госзаказа содержатся также в ЛК РФ и других законодательных актах, во исполнение которых также могут приниматься соответствующие подзаконные акты, детализирующие процедуры размещения заказов в данных отдельных сферах <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.

<2> Так, в соответствии с положениями ЛК РФ, предусматривающими в определенных в этом Кодексе случаях размещение заказов и заключение договоров на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, и в соответствии с Законом о размещении заказов было принято Постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 418 "Об утверждении Положения об особенностях размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров" (СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3433).

 

При этом следует иметь в виду, что, согласно ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов, нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону о размещении заказов. Очевидно, что это положение распространяется и на развивающие положения законов соответствующие подзаконные акты, которые не должны, как известно, противоречить законодательству.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о размещении заказов, применяются правила международного договора.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, Президент РФ, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом о размещении заказов и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. В настоящее время функции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, выполняет Министерство экономического развития РФ.

Указание ст. 2 Закона о размещении заказов о том, что законодательство о размещении заказов основано на БК РФ и ГК РФ, не случайно. Дело в том, что отношения, возникающие в сфере размещения заказов, одновременно являются и составной частью бюджетных отношений, урегулированных нормами бюджетного права, и в то же время тесным образом переплетены с действием частной хозяйственной инициативы, сферой предпринимательской деятельности, субъекты которой активно взаимодействуют с государственными и муниципальными заказчиками - распределителями бюджетных средств, т.е. со сферой регулирования гражданского права. Поэтому правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения, связанные с размещением государственного и муниципального заказа, присутствуют в бюджетном и гражданском законодательстве, но, естественно, преследуя свойственные этим сферам законодательства цели и задачи и устанавливая свойственные данным отраслям законодательства механизмы правового регулирования. При этом БК РФ и ГК РФ не только создают основу для регулирования размещения заказов в законодательстве о размещении заказов, но и непосредственно регулируют определенные вопросы в данной области.

Также и цели Закона о размещении заказов лежат в плоскости бюджетных интересов, с одной стороны, и поддержки предпринимательства, конкуренции, частной инициативы, развития рынков и экономики - с другой.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии со ст. 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Законом, действия заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд либо иных гражданско-правовых договоров в любой форме в случаях, установленных Законом о размещении заказов.

Под государственными нуждами ст. 3 Закона о размещении заказов понимает обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Следует отметить, что, согласно указанным определениям, государственные и муниципальные нужды могут обеспечиваться за счет как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования. В соответствии с данным и иными положениями Закона о размещении заказов требования данного Закона к размещению средств заказчиков применяются в отношении как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования деятельности заказчиков. Об этом же свидетельствует, в частности, и ст. 4 Закона о размещении заказа, определяющая понятия государственных и муниципальных заказчиков.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее - заказчики) могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Следует также отметить, что Закон о размещении заказов распространяется на закупки не только государственных (федеральных и региональных), но и муниципальных заказчиков.

Закон о размещении заказов является довольно объемным: состоит из 12 глав, содержащих 88 статей, превышая прежний объем аналогичного закона 1999 г. И это не случайно. Основная часть правовых вопросов размещения государственных и муниципальных заказов регламентирована сегодня именно на уровне федерального закона, что является важной гарантией обеспечения прав всех заинтересованных лиц, вовлеченных в процедуру размещения заказов. Закон о размещении заказов регламентирует процедуру размещения заказов, а также определяет вопросы контроля соблюдения законодательства о размещении заказов и порядок обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов.

Среди вопросов, урегулированных законом, - основные понятия законодательства о размещении заказов, в том числе понятия государственных и муниципальных нужд, государственных и муниципальных заказчиков, понятия размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, специализированной организации, комиссии по размещению заказов, участников размещения заказов, государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Также данный Закон определяет основные способы размещения заказов (ст. 10), требования к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов (ст. 11), условия допуска к участию в торгах (ст. 12), национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами (ст. 13), участие учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов в размещении заказов (ст. 14), особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа (ст. 15), информационное обеспечение размещения заказов (ст. 16), контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов (ст. ст. 17, 17.1, 17.2), реестры государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (ст. 18), реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19).

В последующих главах Закона детально регламентированы указанные выше вопросы, в том числе порядок отдельных способов размещения заказов, механизмы контроля размещения заказов и защиты прав участников размещения заказов и др.

Прежде чем приступить к более внимательному рассмотрению механизмов регулирования размещения заказов, кратко обратим внимание на историю формирования современной системы размещения государственных и муниципальных заказов.

 

§ 2. История формирования отечественной системы

размещения государственных и муниципальных заказов

 

Размещение публичных заказов среди частных предпринимателей - в настоящее время государственных или муниципальных заказов - явление не новое как для России, так и для зарубежных государств и имеет свою историю. Как отмечает Е.Ю. Гончаров, "естественное развитие социальных и экономических отношений привело к возникновению различных форм контактов между государством и частным предпринимательством. Эти контакты складывались стихийно, но по мере накопления некоторого опыта возникла необходимость их законодательного регулирования.

В России привлечение частных капиталов и предприимчивых людей к обеспечению государственных нужд на определенных условиях происходило издавна, но первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий - предтеч конкурсных или публичных торгов относятся к XVII веку" <1>. Так, "7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича, отца Петра Великого, был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. В этом Указе за определенный объем груза (который определялся кулями, возами и пр.) назначалась различная цена - 40 копеек, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились его основные пункты - публичный заказ, поиск исполнителей, условия. Другие отрывочные сведения XVII века по сути не сильно отличаются от приведенного выше" <2>.

--------------------------------

<1> Гончаров Е.Ю. История торгов в России XVII - XVIII вв. // Конкурсные торги. 1998. N 8. С. 39 - 44.

<2> Гончаров Е.Ю. Указ. соч. С. 45 - 46.

 

Со времен Петра I нормативно-правовое регулирование размещения государственных заказов стало особенно активно развиваться вплоть до советской поры. В советское время поначалу институт государственного заказа по инерции действовал какое-то время, хотя и носил уже отпечаток советской экономической и политической идеологии.

В дальнейшем, особенно после окончания периода нэпа, в силу того что экономическая жизнь подверглась беспощадной государственной монополизации, национализации и огосударствлению, серьезно говорить о развитом правовом регулировании размещения государственного заказа, об участии частных поставщиков в данных процедурах, конкуренции между участниками заказа в целом не приходилось.

Только приблизительно через 60 лет начинается постепенное реанимирование института государственного заказа в системе регулирования экономических и бюджетных отношений, когда "в конце 1980-х гг. решено было осуществить перестройку материально-технического обеспечения и в этих целях обеспечить переход от централизованного фондирования материальных ресурсов к оптовой торговле" <1>. Важнейшее место в новой системе хозяйствования и экономической перестройке должен был занять институт государственного заказа <2>.

--------------------------------

<1> Изменения формальных правил размещения государственного заказа в России и текущие преобразования в контексте международного опыта // http:// ecsocman.edu.ru/ db/ msg/ 293244.html.

<2> См.: Гончаров Е.Ю. Указ. соч. С. 33 - 44; Государственный заказ в дореволюционной России; История торгов в России // http:// torgi.nvn.ru/ history/; Иванов А.Н. Конкурсные торги: история вопроса. Строительный комплекс // Тендеры.ру: http:// procurement.emanagement.ru/ state-rost.htm; и др.

 

Однако в развитии эффективной системы размещения заказов не все складывалось благополучно. Исследователи отмечали, что не все принимаемые впоследствии законодательные акты носили прогрессивный характер. Как отмечали специалисты Федеральной антимонопольной службы - одного из соразработчиков действующего Закона о размещении заказов, - "прежнее законодательство создавало просторные условия для коррупции и присвоения бюджетных средств частными лицами посредством злоупотреблений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов".

Среди наиболее распространенных злоупотреблений условно выделялись такие три группы, как:

1) низкая степень информированности участников рынка, отсутствие единого информационного ресурса;

2) отсечение заказчиком от процедур размещения заказов "не своих" компаний посредством квалификационного отбора участников, выставления к участникам требований, как правило, ничего не гарантирующих заказчику, но зачастую описывающих "свою" компанию <1>;

--------------------------------

<1> См.: Евраев М.Я., Писенко К.А. Указ. соч.

 

3) практически произвольное определение победителя.

Наличие этих и других проблем не способствовало оздоровлению финансовой деятельности государства, обеспечению интересов бюджета, государственных задач, конкуренции и правомерных частных хозяйственных интересов в области размещения государственных и муниципальных заказов.

Определенным образом недостатки законодательства о размещении заказов удалось компенсировать установлением антимонопольных требований к торгам, направленных на защиту интересов добросовестных предпринимателей - участников процедур размещения заказов в антимонопольном законодательстве, сначала в Федеральном законе от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <1>, а впоследствии в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3969.

<2> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I) Ст. 3434.

 

Однако для кардинального решения проблем коррупции, неэффективности расходования бюджетных средств, ограничения конкуренции при размещении заказов этого инструментария антимонопольного законодательства было недостаточно. Стала очевидной необходимость реформирования непосредственно правового регулирования размещения публичного заказа. Основой реформы регулирования госзакупок стало принятие нового Закона о размещении заказов, который изменил систему размещения заказов <1>.

--------------------------------

<1> Среди прочих преимуществ механизмы нового Закона способствовали существенной экономии расходования бюджетных средств, а также косвенному экономическому эффекту от развития конкуренции. При разработке и принятии Закона предполагалась экономия на уровне 5 млрд. долл. США в год. В качестве ориентира использовались данные зарубежного опыта реформирования законодательства о публичных закупках, полученные от Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР): "В Италии выполнение европейского норматива о проведении публичных торгов по закупке вагонов для скоростных поездов привело к снижению цены на 30%. По оценкам Бразилии, эта страна экономит 20% после введения процедуры публичных закупок через Интернет посредством обратного аукциона. В Финляндии проведение торгов на приобретение услуг общественного транспорта снизило удельные затраты на 27%. В Гетеборге (Швеция) после введения конкурентных торгов в области общественного транспорта государственные субсидии упали на 30%. Колумбийское министерство обороны сообщает об экономии при приобретении товаров военного назначения в размере 47% за счет повышения прозрачности при осуществлении процедур проведения закупок". При этом, оценивая возможную экономию в России, необходимо учитывать, что в индексе восприятия коррупции (ИВК) Российская Федерация занимает 128-е место из 159, а Колумбия - 56-е место! Также необходимо отметить, что в соответствии с аналитическим докладом аудиторско-консалтинговой компании ФБК доля честных открытых конкурсов в общем количестве процедур государственных закупок не превышала 1%. См.: Евраев М.Я., Писенко К.А. Указ. соч. По данным ФАС России, после принятия Закона о размещении заказов в 2006 г. экономия бюджетных средств составила 106 млрд. руб., 2007 г. - 168 млрд. руб., в первом полугодии 2008 г. - 117 млрд. руб. См.: Экономия бюджетных средств на госзаказе за первое полугодие 2008 г. выросла на 11% и составила 117 млрд. руб. // Сайт Федеральной антимонопольной службы: http:// www.fas.gov.ru/ ffles/ 20975/ l_evraev.doc.

 

В целях ликвидации или уменьшения указанных проблем Закон о размещении заказов ввел, в частности, жесткие процедуры размещения заказов, направленные на минимизацию коррупции в данной сфере, ввел ускоренную процедуру квазисудебного обжалования в контролирующем административном органе власти действий заказчика и других органов, заинтересованных в размещении заказов, для улучшения прозрачности проведения процедур размещения заказов была установлена обязательность размещения информации о размещении заказов в сети Интернет.

Таким образом, в стране создано единое информационное пространство. Для минимизации злоупотреблений в отношении участников при квалификационном отборе был установлен закрытый перечень требований к участникам размещения заказа. Предусмотрена возможность выставления заказчиком требования реальной экономической гарантии обеспечения обязательств (банковская гарантия, страхование ответственности, залог денежных средств).

В целях минимизации злоупотреблений, связанных с возможностью во многих случаях произвольного определения победителя, в качестве одной из важных форм размещения заказов были введены аукционы, а также установлено, что при проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, указанного в Законе, и значение каждого из критериев.

Еще одним ключевым положением реформы государственного заказа и нового Закона стало то, что теперь в единую систему и единое правовое поле регулирования были включены наряду с государственными заказчиками и муниципальные органы власти.

 

§ 3. Основное содержание института размещения

государственных и муниципальных заказов

 

Процесс размещения заказа включает в себя несколько взаимосвязанных процедур: выделение государством бюджетных средств получателю бюджетных средств - заказчику, расходование данных средств в соответствии с установленными процедурами, заключение гражданско-правового договора преимущественно в форме государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, исполнение этого контракта (договора).

Кроме того, в регламентации размещения заказов важное место отводится публичному контролю за размещением заказов и защите прав участников процедур размещения заказов в целях обеспечения целевого расходования бюджетных средств, обеспечения добросовестной конкуренции при размещении заказов и иных публичных интересов, определенных в законодательстве о размещении заказов.

Бюджетно-правовые аспекты размещения государственного и муниципального заказа регулируются в БК РФ, а также в региональном бюджетном законодательстве и подзаконных актах бюджетного права. В БК РФ и других актах бюджетного права институт размещения заказов регламентируется в бюджетно-правовом плане как один из механизмов расходования бюджетных средств, т.е. в процессе выделения получателям бюджетных средств или заказчикам бюджетных средств для последующего расходования в рамках размещения заказа у внешних исполнителей - предпринимателей - посредством проведения процедур, установленных в законодательстве о размещении заказов.

Основная регламентация таких процедур, а также вопросы контроля за размещением государственных и муниципальных заказов и некоторые другие вопросы в данной области определены в Законе о размещении заказов - основном законодательном акте в сфере размещения заказов.

Основные частноправовые вопросы заключения гражданских договоров на размещение публичных заказов определены в ГК РФ и соответствующих данному Кодексу нормах законодательства о размещении заказов. Помимо базовых положений гражданского права и законодательства этому вопросу специально посвящены § 4 "Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд" гл. 30 "Купля-продажа", а также § 5 "Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд" гл. 37 "Подряд" ГК РФ.

Рассмотрим подробнее эти стадии процедур размещения заказов. Начнем с бюджетно-правовых аспектов размещения заказа. Нормы бюджетного права регулируют отношения в сфере госзаказа непосредственно (прямо) или косвенным образом. Поэтому для определения порядка регулирования размещения заказов в соответствии с положениями БК РФ необходимо руководствоваться не только нормами, которые прямо регулируют вопросы размещения заказов, но и нормами, которые определяют общие вопросы расходования бюджетных средств, а также иные общие положения БК РФ, применимые к институту размещения госзаказа как одной из форм государственных расходов.

Прежде всего данные нормы содержатся в гл. 10 "Общие положения о расходах бюджетов" разд. III "Расходы бюджетов" части II "Бюджетная система Российской Федерации" БК РФ <1>, поскольку институт размещения заказов непосредственно связан с расходованием бюджетных средств для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Ряд статей гл. 10 непосредственно регулирует институт госзакупок.

--------------------------------

<1> См. также: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.

 

Некоторые другие статьи, регулируя общие вопросы расходования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, также имеют большое значение для понимания регулирования данного института в контексте всей системы регулирования расходования бюджетных средств. К таким общим положениям относятся, в частности, нормы ст. 65 БК РФ, определяющие общий порядок формирования расходов бюджетов. В статьях 69, 69.1, 69.2, 70, 72, 73 и др. содержатся правила, регулирующие институт госзакупок.

Так, согласно ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением отдельных случаев, указанных в данной статье <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 3 ст. 72 БК РФ указывает следующие особые случаи: "...если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации".

 

Важное место в регламентации госзакупок занимает определение в этом процессе правового статуса бюджетного учреждения, а также получателя бюджетных средств. Напомним, что, согласно ст. 4 Закона о размещении заказов, наряду с органами власти и внебюджетными фондами бюджетные учреждения и иные получатели бюджетных средств входят в состав понятия государственных и муниципальных заказчиков. В связи с этим важно обратить внимание на то, как БК РФ определяет понятия бюджетного учреждения и получателя бюджетных средств, чтобы выявить лиц, на которых распространяется Закон о размещении заказов, а также лиц, на которых данный Закон не распространяется.

Согласно ст. 6 БК РФ под бюджетным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Под получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

При этом важно обратить внимание, что, согласно п. 6 ст. 161 БК РФ, определяющему особенности правового положения бюджетных учреждений, положения, установленные БК РФ применительно к бюджетным учреждениям, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами.

В таком широком толковании состав лиц, на которых распространяются нормы, предусмотренные в отношении бюджетных учреждений и получателей бюджетных средств, практически совпадает. Исключением является орган местной администрации. Такой орган является единственным лицом - получателем бюджетных средств, в отношении которого, согласно п. 6 ст. 161, не применяются положения БК РФ, распространяющиеся на бюджетные учреждения. Кроме того, нормы, касающиеся такой группы получателей бюджетных средств, как бюджетные учреждения, касаются только бюджетных учреждений, находящихся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, имеющих право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Следовательно, в тех случаях, когда нормы БК РФ о публичных закупках регулируют отношения с участием бюджетных учреждений, они распространяются на все бюджетные учреждения, а также на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами. А когда нормы БК РФ распространяются на получателей бюджетных средств, они распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, на бюджетные учреждения, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, а также на органы местной администрации. Напомним, что указанные выше лица - бюджетные учреждения и получатели бюджетных средств - объединяются в Законе о размещении заказов (ст. 4) в единую категорию - государственные и муниципальные заказчики.

Основы бюджетно-правового статуса государственных и муниципальных заказчиков в сфере публичных закупок регламентированы также в ряде других статей БК РФ, среди которых хотелось бы обратить внимание прежде всего на ст. ст. 70, 161, 166.1 и 219, непосредственно касающиеся и регламентирующие бюджетно-правовые вопросы размещения государственных и муниципальных заказов. В частности, в данных статьях устанавливается механизм бюджетно-правового регулирования размещения заказов.

Основы бюджетно-правового механизма размещения заказов. Статья 219 БК РФ указывает, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.

Статья 70 БК РФ определяет общие вопросы обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений и указывает при этом, что обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает наряду с другими расходами, в частности, оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статья 161 БК РФ устанавливает, что бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, порядок ведения которой определяется также БК РФ. При этом заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается, в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом. Согласно п. 5 ст. 219 БК РФ санкционирование оплаты денежных обязательств является одним из элементов исполнения бюджета по расходам наряду с принятием бюджетных обязательств, подтверждением денежных обязательс