Глава VIII. Бюджетный процесс

 

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

 

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.

Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение - гарантия законности применения норм материального бюджетного права, т.е. гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

В ст. 6 БК РФ дается определение бюджетного процесса.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Следует обратить внимание, что именно составление отчетности об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной.

22 мая 2004 г. Постановлением Правительства РФ N 249 была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. <1>. Цель реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.

 

В соответствии с Концепцией должны проводиться мониторинг и контроль за аккумуляцией, распределением и использованием бюджетных средств. Таким образом, были созданы возможности оценки работы всех органов государственной власти по конечным результатам. "Каждое государственное ассигнование должно давать просчитанную отдачу. По каждой сфере и направлению деятельности должен быть достигнут ожидаемый конечный результат" <1>.

--------------------------------

<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 27.

 

Работа с бюджетом ведется государственными органами постоянно (перманентно): исполняется бюджет текущего года, и он длится, в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете, с 1 января текущего года по 31 декабря текущего года. Это время называется текущим финансовым годом. В это же время составляется проект бюджета на очередной финансовый год следующего года и плановый период (три года), подводятся итоги за предшествующий год, составляется и утверждается отчетность по исполнению бюджета предшествующего года.

К сожалению, на сегодняшний день в связи с развивающимся финансовым кризисом министром финансов было предложено приостановить планирование бюджета на ближайший финансовый период. Надо думать, что предпринятая мера временная и, соответственно, после окончания кризиса перспективное финансовое планирование будет продолжено. Основную работу с бюджетом осуществляет специальный орган государственного управления - Минфин России (ст. 6 БК РФ).

Практически бюджетной деятельностью занимаются все представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и все органы государственного управления. В ст. 152 БК РФ закреплено, что участниками бюджетного процесса являются:

- Президент РФ;

- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

- законодательные представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

- Банк России;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств.

Период от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета об его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые периодически сменяют одна другую: стадия составления бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета, стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются государственные средства в зависимости от решаемых государством в данный период задач.

Ежегодно изменяются потребности каждого из национально-государственных образований, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования (вопросы перераспределения бюджетных доходов и расходов), а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета.

Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.

Еще в 1971 г. М.И. Пискотин писал: "Процессуальные нормы бюджетного права "естественно", самопроизвольно распределяются прежде всего "по стадиям" бюджетного процесса. Бюджет подобен однолетнему растению. Существует только один год, и каждый год это новая работа, так как бюджет на очередной год не может быть простой копией своего предшественника: объем бюджетных ресурсов год от года растет вместе с ростом национального дохода, меняются виды доходных источников, величина каждого из них, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направляются средства государственного бюджета" <1>.

--------------------------------

<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 63, 64.

 

Нужно сказать, что в условиях кризиса ситуация несколько меняется, в частности, национальный доход снижается, но и в этом случае это как раз повод к тому, чтобы бюджетные показатели скрупулезно ежегодно пересматривались и уточнялись.

Несомненно, что приведенное высказывание М.И. Пискотина актуально и поныне, однако, используя достижения современной науки финансового права и вводя в нее кибернетические понятия и термины, можно сказать, что стадии бюджетного процесса представляют собой систему, в основе которой лежит логика и диалектика и которая позволяет нам правильно, законно и рационально принять и исполнить закон о бюджете как на текущий год, так и на плановый период, давая возможность при этом оценивать работу всех органов государства по конечному результату.

Кроме того, при отслеживании динамики данной системы обеспечивается возможность осуществлять в государстве постоянный финансовый мониторинг, а следовательно, возможность успешно следить за движением потоков денежных средств и тем самым противодействовать коррупции, которая особенно успешно проявляется при соприкосновении с финансовыми потоками в государстве.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Однако в настоящее время для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы, закрепленные в гл. 5 БК РФ:

- единство бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельность бюджетов;

- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированность бюджетов;

- результативность и эффективность использования бюджетных средств;

- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

- прозрачность (открытость);

- достоверность бюджета;

- адресность и целевой характер бюджетных средств;

- подведомственность расходов бюджетов;

- единство кассы.

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию, и, кроме того, собственно бюджетному процессу присущи также особенные принципы.

В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность участников бюджетного процесса - органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы власти, закон или решение о бюджете обязательно принимаются представительным органом власти, кстати, это настолько важно, что нашло закрепление в Конституции РФ. В частности, в ст. 106 Конституции РФ закреплено обязательное утверждение закона о федеральном бюджете не только Государственной Думой, но и Советом Федерации.

Исполняют бюджеты органы исполнительной власти всех уровней, где большую роль играют отдельные субъекты-исполнители, так называемые администраторы бюджетных средств. Кстати, такой порядок присущ и всем зарубежным странам с развитой рыночной экономикой, например Болгарии, Великобритании, Канаде, Польше, США и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.

 

Очень важен принцип ежегодности бюджета, означающий, что закон о бюджете (который является финансовым планом) строго исполняется в течение календарного года и должен быть принят до начала планируемого года. Выполнение этого важного основополагающего правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный мониторинг и контроль за всеми потоками бюджетных средств.

Кроме того, ежегодность принятия представительным органом власти бюджета дает возможность точнее выявить тенденции рыночного развития, полнее учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д., что особенно важно в условиях глобального финансового кризиса.

В настоящее время, в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, в п. 3 ст. 169 БК РФ закреплено, что проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период. Это означает, что мы перешли к перспективному финансовому планированию, что даст возможность обеспечить реальное бюджетное финансирование, а следовательно, и реальное выполнение всех долгосрочных программ по развитию экономики и социальных процессов. Так, трехгодичные бюджеты на текущие годы и плановый период были приняты уже в 2007 и 2008 гг., однако министром финансов А.П. Кудриным предложено временно перейти на одногодичное (в 2009 г.) планирование в связи с резко меняющейся финансовой ситуацией в мире.

Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, который предполагает, что расчеты по бюджету еще до его принятия широко обсуждаются представительными органами и общественностью.

Принятый бюджет обязательно публикуется в печати. В частности, в ст. 36 БК РФ закреплено, что утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении должны обязательно публиковаться в СМИ. Должна быть открыта информация о проектах всех финансовых законов.

Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве, обеспечивают прямые и обратные связи и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета до начала текущего года вводится временное управление бюджетом, т.е. ничего особенно страшного не произойдет, хотя бы потому, что в экономике нет безвыходных ситуаций. На этот случай применяется ст. 190 "Временное управление бюджетом" БК РФ, где закреплено, что в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году.

В этой статье содержится еще ряд пунктов, которые обеспечат финансирование хозяйства даже в случае длительного задержания принятия закона (решения) о бюджете. Однако объективно на экономике в целом это будет сказываться отрицательно. Так, задержки с принятием законов о бюджете в 1991, 1992, 1993 гг. были одной из причин, породивших шоковую терапию.

Органы представительной и исполнительной власти постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе составления и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению, направлениям деятельности.

Бюджетная классификация так важна для всей бюджетной деятельности государства, что в настоящее время она полностью закреплена в гл. 4 БК РФ. Так, в ст. 19 закреплен состав бюджетной классификации, который включает в себя классификацию доходов бюджетов, классификацию расходов бюджетов, классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов, классификацию операций публично-правовых образований. Каждая из этих классификаций подробно урегулирована в БК РФ.

Принцип специализации показателей бюджета действует на всех стадиях бюджетного процесса.

Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация не только имеет значение для процессуального бюджетного права, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

В целом же задача бюджетного процесса состоит в том, чтобы закон о бюджете был принят вовремя, текст его был краток и понятен, а участники бюджетного процесса не испытывали бы осложнений при реализации норм материального бюджетного права.

 

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

 

Стадия составления проекта бюджета начинается с Послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президента РФ определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Затем в соответствии со ст. 171 БК РФ составлением бюджета занимаются Правительство РФ и высшие исполнительные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местных администраций муниципальных образований.

Составление бюджета основывается:

- на Бюджетном послании Президента РФ;

- прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;

- основных направлениях бюджетной и налоговой политики (п. 2 ст. 172 БК РФ).

Следует обратить внимание на то, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет, а для поселений - на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период (ст. 173 БК РФ). Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (п. п. 1, 2 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Минфин России.

Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти составляют сводный финансовый баланс доходов и расходов Российской Федерации (ст. 175 БК РФ). Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти всех уровней все сведения для составления такого баланса.

Особое внимание при составлении проекта бюджета следует обратить на долгосрочные целевые программы (ст. 179 БК РФ). Долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств соответствующих бюджетов, разрабатываются и утверждаются исполнительными органами власти, а объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом, решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов соответствующих бюджетов, это же касается инвестиционных фондов и ведомственных целевых программ.

Затем проект закона о бюджете вносится Правительством РФ на рассмотрение законодательного (представительного) органа. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях происходит то же самое, однако здесь существует условие, что проект бюджета субъекта Российской Федерации должен быть внесен не позднее 15 октября текущего года, а муниципального образования - не позднее 15 ноября текущего года. Это диктуется необходимостью урегулировать все доходы и расходы бюджетов всех уровней по всем текущим потребностям и программам до начала текущего года; конечная цель - достичь сбалансированности бюджетов (ст. 185 БК РФ).

После представления нижестоящими субъектами Российской Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по перераспределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации следующие данные:

- проектируемые нормативы отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;

- данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение;

- перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных образований <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 263.

 

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.

Эти предложения первоначально рассматриваются в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки.

Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

 

§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

 

Правительство РФ, правительства субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (муниципальных образований) вносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. В соответствии со ст. 192 БК РФ проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится на рассмотрение в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года. Он считается внесенным в срок, если доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа (п. 1 ст. 194 БК РФ). Следует обратить внимание, что внесенный проект закона на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели на очередной финансовый год.

Также в п. 4 ст. 192 БК РФ закреплен перечень документов, прилагаемых к проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период, в том числе:

- основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;

- предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период;

- прогноз социально-экономического развития;

- оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий год;

- прогноз основных параметров бюджетной системы, в том числе консолидированного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

- расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита в очередном финансовом году и плановом периоде;

- реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, и ряд других.

Банк России представляет в Государственную Думу проект денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Следует обратить внимание, что п. 4 ст. 192 БК РФ корреспондирует со ст. 184.2 БК РФ, в которой закреплены правила составления проекта бюджета.

По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе создан комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в БК РФ упоминается комитет по бюджету, в Совете Федерации - Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты согласовывают предложения по бюджету с другими комиссиями Совета Федерации и Государственной Думы.

Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти настолько важен, что с 1994-го по 1998 г. Федеральным Собранием принимались специальные законы о порядке рассмотрения и принятия федерального бюджета, где предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета, как и все другие стадии бюджетного процесса, регламентируется соответствующими статьями БК РФ.

Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в трех чтениях (ст. 196 БК РФ). Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете (в нескольких чтениях) характерно для всех демократических государств.

При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов. Если проекты законов касаются введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, то такие законы, в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Расходы в проекте федерального закона о федеральном бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов:

- Пенсионного фонда РФ;

- Фонда социального страхования РФ;

- Федерального фонда обязательного медицинского страхования <1>.

--------------------------------

<1> Правовое положение этих фондов закреплено в гл. 17 БК РФ (ст. ст. 144 - 150 БК РФ).

 

Банк России представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год и плановый период.

В соответствии со ст. 196 БК РФ Государственная Дума, повторим, рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях.

Предметом первого чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете, в соответствии со ст. 199 БК РФ, Государственной Думой являются его концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год, в том числе прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик и основных направлений бюджетной и налоговой политики. Рассматриваются также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

- прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов <1>;

--------------------------------

<1> Указанное положение приостановлено до 1 января 2013 г. См.: Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. N 314-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (далее - Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. N 314-ФЗ) // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6151.

 

- приложение к федеральному закону, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде, условно утвержденные расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов на второй год планового периода;

- объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде <1>;

--------------------------------

<1> Указанное положение приостановлено до 1 января 2013 г. См.: Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. N 314-ФЗ.

 

- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и планового периода;

- нормативная величина резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

- дефицит (профицит) федерального бюджета.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета, вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку, поставить вопрос о доверии правительству (ст. 202 БК РФ).

В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, комиссия разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным (п. 2 ст. 203 БК РФ).

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если Государственная Дума не принимает решения по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ (абз. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике; доработанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204 БК РФ).

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении предметом рассмотрения являются приложения к федеральному бюджету на текущий год и плановый период, в том числе перечень главных администраторов доходов, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетные ассигнования по утверждаемым бюджетным расходам, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, приложение о распределении бюджетных трансфертов и т.д. В соответствии со ст. 205 БК РФ утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджета Российской Федерации в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Дума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 25 дней со дня принятия его в первом чтении (ст. 205 БК РФ).

Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Российской Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и распределении его средств, утвержденных во втором чтении.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в третьем чтении (ст. 207 БК РФ) это происходит в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении, утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом (п. 1 ст. 207 БК РФ).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и п. 2 ст. 207 БК РФ, передается на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой, при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования (п. 2 ст. 208 БК РФ).

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанный закон передается в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обязательно включается представитель Президента РФ.

В БК РФ также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23 БК РФ).

В случае изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Государственной Думе снова в