Основные принципы государственных закупок в России

Главными критериями для проведения госзакупок можно назвать следующие:

· Справедливость и равенство по отношению к участникам торгов. Всем поставщикам, которые принимают участие в конкурсе, предоставляются равные права, возможности участия и равный доступ к информации.

· Открытость и прозрачность. Госзаказчик обязан публиковать всю информацию о ходе проведения торгов на сайте государственных закупок и давать извещение в СМИ о мероприятиях, связанных с закупками.

· Эффективное использование государственных средств. Товары и услуги должны приобретаться за минимально возможные средства. Практика показывает, что уже сейчас, благодаря открытому размещению заказов на сайте госзакупок, удается оптимизировать расходы бюджета.

· Ответственность. Должна вестись строгая отчетность по госзакупкам и обосновываться причины, по которым выбран тот или иной исполнитель. В случае сговора ответственность будут нести обе стороны, при этом исполнитель попадает в реестр, где указаны недобросовестные поставщики. Контроль за проведением тендера осуществляет ФАС.

В современной экономике государственные закупки являются обязательными элементами управления государственными финансами,которые призваны выполнять не только функции обеспечения общественных потребностей, но и функции государственного регулирования экономики. Поскольку государственные закупки занимают столь значительное место в затратной части бюджета страны, то вопросы оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок крайне актуальны. При этом целями оптимизации бюджетных расходов являются повышение эффективности (результативности) расходования средств бюджетов всех уровней, повышение управляемости финансовыми потоками, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат и сокращение расходов бюджета.

Первым шагом на пути оптимизации бюджетных расходов, определяющим во многом эффективность системы государственных заказов и закупок с точки зрения экономности и результативности использования бюджетных средств, является увязка процесса формирования государственных заказов и закупок с бюджетным процессом. Эти два процесса неразрывно взаимосвязаны. Вместе с тем, признавая, что расходы бюджета в нашей стране в большей части формируются (планируются) исходя из возможностей доходной части бюджета, а не из потребностей, не все государственные нужды могут быть удовлетворены. И здесь мы понимаем, что процесс планирования закупок должен являться составной частью бюджетного процесса. От организации и функционирования системы планирования закупок напрямую зависит качество исполнения бюджета.

Бюджетный процесс включает планирование закупок для бюджетных нужд как часть процесса планирования расходов бюджетов. Процесс планирования производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также в соответствии с регламентирующими бюджетный процесс документами на уровне субъекта федерации и муниципалитета.

Основой достоверного планирования государственного (муниципального) заказа должна стать методика определения прогнозируемых цен на единицу продукции. Методические основы осуществления закупок для государственных (муниципальных) нужд представляют собой описание основных этапов и процедур закупок: формирование, размещение, реализация заказа, подписание акта о приемке, контроль результатов закупок. Порядок осуществления бюджетных закупок должен быть в явном виде формализован и изложен ^[1]. Методика определения прогнозируемых цен должна осуществляться в разрезе предметных позиций используемого классификатора продукции для государственных и муниципальных нужд (или действующего реестра цен на закупаемые товары, работы и услуги).

Для контроля цен необходимо использовать следующий принципиальный подход. В первую очередь, цены должны быть зафиксированы на стадии планирования закупок. На этапе поиска поставщиков, заключения контракта и закупки следует создавать условия для обеспечения справедливости, открытости и высокой конкуренции, которые будут способствовать получению оптимальных цен. При этом государственный (муниципальный) контракт должен подписываться с указанием цен, полученных на конкурсе^[2].

Во-вторых, необходим приоритет в формирование государственного заказа и закупок, которые устанавливают, какие государственные нужды и для реализации каких государственных функций в экономической и социальной сферах будут удовлетворены. В противном случае это негативно влияет на обоснованность и эффективность бюджетных расходов.

На наш взгляд, очевидно, что избежать данной ситуации можно в том случае если приоритетные государственные нужды отражены в документах, обеспечивающих бюджетный процесс. К примеру, в прогнозе социально-экономического развития территории, перспективном финансовом плане, плане развития государственного сектора экономики, плане территориального развития, а также в других документах, установленных бюджетным законодательством в качестве основания и сопровождения составления проекта закона о бюджете на очередной финансовый год.

Следующим шагом оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок является повышение качества прогнозирования расходов бюджета для государственных нужд. Здесь присутствуют два момента. Первый связан с качеством составления прогноза объемов заказов и закупок, второй - это лоббирование интересов бюджетных учреждений по включению заявленных ими средств в проект бюджета. Как только будет сформирован бюджет государственных заказов и закупок, взаимоувязанный и сбалансированный с бюджетными возможностями, следующим шагом на пути оптимизации бюджетных расходов является эффективное их размещение через конкурсные процедуры. Именно размещение на конкурсной основе государственных заказов обеспечивает существенную экономию бюджетных средств. Мировая практика показывает, что при надлежащей организации конкурсных процедур достигается экономия до 30% запланированных ассигнований^[3].

Этапы развития законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд в странах мира в XX – XXI.

Формирование системы государственных закупок в разных странах мира происходило неодновременно и значительно зависело от развития частного и государственного секторов экономики и законодательной базы. Однако, при всех национальных различиях в развитии госзакупок за последние 100 лет, представляющие интерес не только с исторической точки зрения, можно условно выделить несколько этапов:

1. Развитие системы государственных закупок на ранней стадии – до середины 40- годов ХХ столетия.

2. Период развития национальных систем закупок – 30- 70 годы.

3. Период глобализации систем государственных закупок 70 год по настоящее время.

1. Развитие системы государственных закупок на ранней стадии
(ХIХ – начало ХХ века).

Государственные закупки в начале ХХ века и более ранний период не являлись системными и в основном обеспечивали продовольствием и вооружением армию. Средства государства выделялись только казенным предприятиям, которые выполняли, предоставляли необходимые государству работы и услуги, производили необходимые товары (военные и гражданские инженерные объекты, в том числе военные заводы, дороги).

Опережающий рост потребностей и объема государственных закупок по отношению к развитию государственного сектора экономики потребовал привлечение частных компаний для оказания услуг, выполнения работ, поставки товаров для государства. Возникает контрактное право, регулирующее сделки между государством и частными компаниями. Экономика и регулирующее ее право носит явно национальный протекционистский характер, позволяющий защитить отечественного поставщика и производителя. В целом, закупочное законодательство в этот период преследует две взаимосвязанные цели:

1. развитие внутренней конкуренции;

2. предотвратить доступ на рынок государственных закупок иностранных поставщиков и товаров (Закон «Покупайте американское», 30-е годы ХХ века).

К этому периоду относятся первые обязательные публикации объявлений о планируемых закупках с целью привлечения к торгам всех заинтересованных фирм, а также судебные разбирательства по присуждению контрактов. Принцип справедливости – равного права для всех отечественных поставщиков к участию в государственных заказах начинает преобладать в закупочном законодательстве многих стран [19,с.7].

2. Период развития национальных систем закупок
(40-е- 70-е годы ХХ века)

С развитием свободных рыночных отношений, экономической теории, послевоенным индустриальным бумом во всем мире государственные закупки становятся важной функцией государства и средством государственной политики. Период бурного развития национальных систем закупок в 40-70 годы сопровождается развитием законодательной и методической базы государственных закупок, закрепляя опытным путем достигнутые положительные результаты закупочной деятельности в документированных процедурах. Получает дальнейшее развитие принцип справедливости в государственных закупках, требующий открытости и прозрачности процедур присуждения государственных контрактов. В развитых странах: США, европейских странах (Франция, Англия, ФРГ и др.) закупочное законодательство приобретает законченные черты. Государственные закупки решают не только свою основную задачу, но все более становятся инструментом социально-экономической политики. Формируются дополнительные задачи государственного прокьюремента: борьба с безработицей, поддержка отдельных национальных отраслей, групп населения и другие. Политика протекционизма в государственных закупках продолжает преобладать. Постепенно на фоне сближающихся экономик развитых стран начинают прослеживаться негативные последствия протекционизма в государственных закупках. Закрытые и протекционистские государственные закупки привели к симбиотическим отношениям между поставщиками и заказчиками, имеющим неблагоприятные экономические последствия:

· Появление значительных различий национальных стандартов проектирования;

· Увеличение до неоптимальных размеров предприятий;

· Поддержка государством неээффективных фирм;

· Искажение рынка государственными субсидиями, поддержкой НИОКР и искусственно высокими ценами;

· Дублирование, разобщенность, неоптимальность НИОКР;

· Ослабление стимулов к инвестированию в новые технологии для поддержания конкурентоспособности;

· Отсутствие должной маркетинговой и производственной стратегий у фирм;

· Отсутствие роста продуктовой специализации [19,с.49]

Осознание указанных выше негативных тенденций в экономике и усиливающиеся региональные и глобальные интеграционные процессы поставили вопрос изменения закупочного законодательства и либерализации рынка государственных закупок.

3. Период глобализации систем государственных закупок
(70 годы ХХ века – ХХI век)

Во второй половине 20 века усилилась либеральная тенденция развития национальных закупок: экономическая теория признала факт, что все страны получают выгоду от свободной торговли, лишенной дискриминации. Дальнейшее совершенствование государственной закупочной системы пошло в направлении глобализации закупок, включая стирание национальных различий в законодательстве, введение единого паритетного режима доступа на рынок государственных закупок, формирование единой системы информирования о закупках, обязательное соблюдение основных принципов государственных закупок.

Глобализация закупок осуществлялась как во всемирном (ГАТТ, ГАТС, ВTO, UNCITRAL, Всемирный банк) так и региональном масштабах (ЕС, NAFTA).

После окончания Второй Мировой войны мировое сообщество поставило перед собой цель создать глобальную торговую организацию. Первые попытки некоторых стран создать всемирную торговую организацию не увенчались успехом, однако уже в 1947 году некоторые страны подписали Генеральное Соглашение о Тарифах и Торговле (ГАТТ), к которому в 1979 году присоединилось уже 22 страны. В рамках этого соглашения принявшие его страны взяли на себя обязательство устранить ограничения в торговле между собой. Но основное обязательство данного соглашения – предоставление национального режима (равных возможностей участия в торговле) не было распространено на государственные закупки. Лишь в 1979 году страны – участники ГАТТ заключили специальное Соглашение о Государственных закупках, которое должно было упростить доступ к рынкам государственных закупок друг друга. Соглашение распространялось только на индустриально развитые страны, включая страны Европы, Японию и США, но масштабы и охват этого Соглашения были ограниченными и избирательными [19, с.13].

Попытка преодолеть недостатки этого соглашения была осуществлена в рамках Токийских многосторонних торговых переговорах. Их результатом стало вступившее в силу в 1981 и отредактированное в 1987 году Соглашение о государственных закупках, призванное облегчить доступ к рынкам госзакупок подписавших его стран

В 1994 году в рамках Уругвайских переговоров было подписано новое улучшенное Соглашение о Государственных закупках, вступившее в силу 1 января 1996 года, при активном участии и контроле со стороны созданной Всемирной Торговой Организации (WTO). В отличие от Соглашения, принятого в Токио, оно охватывает и закупку работ и услуг, а также закупки государственными органами и организациями. Несмотря на то, что данное соглашение 1996 года не является обязательным для стран участниц ВТО, четвертая их часть подписала и присоединилась к выполнению этого соглашения.

Большой вклад в развитие системы государственных закупок в этот период внесла ООН, создавшая Комиссию по международному торговому праву UNCITRAL. В 1986 году UNCITRAL при поддержке международных финансовых институтов приняла решение провести работу в области прокьюремента. Результатом этой работы стало создание модели законодательства о государственных закупках, которая была принята UNCITRAL в 1994 году как Типовой закон о закупке товаров, строительных работ и услуг. Решение UNCITRAL о создании типового законодательства о прокьюременте было принято с учетом того, что в ряде стран отсутствовало или существовало неадекватное законодательство по госзакупкам. Наиболее остро проблема модернизации или создания законодательства о закупках стояла перед развивающимися странами, а также странами с переходной экономикой. UNCITRAL постановила оказать содействие в гармонизации и унификации международного торгового права и взяла на себя задачу формулирования Типового закона с двойной целью: оказать помощь странам, нуждающимся в улучшении законодательства о госзакупках и, в целом, для устранения ненужных препятствий в международной торговле. Типовой закон и руководство по его использованию широко применялось при разработке законодательства о государственных закупках в странах Центральной и Восточной Европы, в том числе Российской Федерации в 90-х годах ХХ века [13, с.17].

Принципы свободной торговли получили распространение и в региональных программы интеграции. Европейское Экономическое Сообщество, созданное в 1957 году содержит ряд положений (ст.7,30, 52,59), запрещающих странам-членам применять меры, дискриминирующие потенциальных поставщиков из других стран Сообщества и ограничивающих свободное перемещение товаров и услуг. Специальные директивы по прокьюременту были введены Советом Европейского сообщества:

«Директива о Работах» (1971 год);

«Директивы о Поставках» (1976 год)

Эти директивы, не являлись процедурными и не заменяли существующие национальные правила госзакупок, т.е. носили координирующий характер развития транспарентности закупок и включали три основные положения:

1. Объявление о контрактах в рамках всего Сообщества;

2. Технические спецификации, не дискриминирующие потенциальных участников торгов;

3. Применение объективных критериев для участия в конкурсных торгах и присуждения контрактов.

В 1984 году Комиссия представила Совету Европейских Сообществ отчет о результатах применения директив по прокьюременту. В этом документе была отражена достаточно мрачная картина, осветившая ряд недостатков: невыполнение требования о размещении объявлений о контрактах в официальном издании Official Journal; незнание правил контрактными органами или их намеренное отклонение от этих правил; злоупотребление исключениями; дискриминирующие требования, в частности, настаивание на национальных стандартах; незаконная дисквалификация поставщиков или подрядчиков. С учетом этих фактов и «Белой Книги»(1985 год), подчеркнувшей необходимость завершения формирования Внутреннего рынка, в конце 1980-х начале 1990 годов появилось новое законодательство о закупках. На основе этих новых законодательных документов, а также в связи с расширением Европейского Союза, в настоящее время вводятся улучшенные правила госзакупок, а также адекватные меры принудительного выполнения этих правил и санкции в случае их нарушения. Это новое поколение европейских правил не изменило основного характера директив ЕС о прокьюременте, основная их цель заключалась в том, чтобы: сделать тендерный процесс и присуждение контрактов более транспарентным.

В 2004 году издана новая редакция Европейских Директив о Правительственном прокьюременте, направленная на стандартизацию и унификацию различных Директив и учитывающая многолетний опыт их применения странами Сообщества.

В настоящее время закупочная деятельность стран ЕС регламентируется следующими директивами:

Директива 89/665/ЕС от 30.12.1989 об ограничительных механизмах в классических секторах;

Директива 92/13/ЕС от 25.02.1992 об ограничительных механизмах в секторах водоснабжения, энергоснабжения, транспортных и почтовых услуг.

Директива 2004/17/ЕС от 31.03.2004 о закупках товаров, работ и услуг в секторах водоснабжения, энергоснабжения, транспортных и почтовых услуг;

Директива 2004/18/ЕС от 31.03.2004 о закупках товаров, работ и услуг в «классических» секторах.

Директивы 2004 года определяют правила, в рамках которых должен осуществляться правительственный прокьюремент во всех странах ЕС. Национальные законодательства стран ЕС могут только дополнять и развивать положения Директив. Практическая сторона многих положений, например e-procurement (электронные закупки) должна быть еще разработана. Последние директивы ЕС уточнили ряд положений предшествующих правил:

Получили поощрение использование спецификаций, ориентированных на результат;

Появились требования публикации критериев присуждения контракта;

Получили поощрение вопросы охраны окружающей среды и социальные вопросы как условия присуждения контракта;

Появились требования использования электронных средств передачи данных. Директивы дополнены новыми процедурами проведения закупок: конкурентными переговорами и электронным аукционом.

Наряду с директивами ЕС развитию программ региональной интеграции государственных закупок способствовало создание в 1992 году Северо-Американской Ассоциации Свободной Торговли (NAFTA), в рамках которой был подписан ряд соглашений между США, Мексикой и Канадой о создании единого рынка. Специальные правила, касающиеся прокьюремента включены в Главу 10 Соглашения о создании NAFTA.

Практика прокьюремента, сложившаяся в рамках международных финансовых институтов, также сыграла важную роль в развитии государственных закупок. Наиболее значителен вклад Всемирного Банка, занимающего лидирующее положение в финансировании программ развития в развивающихся странах и странах с переходными экономиками. Руководство Банка по прокьюременту (1995 года) отражает принципы, сформировавшиеся за 50 лет деятельности Банка на международных финансовых рынках.

Банк сформулировал и отразил в Руководстве по прокьюременту правила проведения открытых международных конкурсных торгов, как основного метода закупок, получившего признание во всех странах мира. Наряду с Руководством Банк разработал и предложил стандартные тендерные документы тем агентствам, которые занимаются внедрением финансируемых Банком проектов. Региональные банки развития и многие прочие международные финансовые институты приняли директивы и руководства по прокьюременту, составленные на основании модели прокьюремента Всемирного банка.