Развитие законодательства о государственных закупках в Российской Федерации с 1991 года по настоящее время.

Развитие государственных закупок в России как и в других странах определяется развитием нормативной правовой базы страны. Принятые законодательно правила размещения государственных заказов на десятилетия определяли направление развития и содержание деятельности по закупкам. Но законодательная база является и важнейшим историческим свидетельством наличия, развитости и эффективности госзакупок в стране. С исторической точки зрения, Россия может по праву гордиться, что приступила к созданию системы государственных закупок ранее многих других стран. Первые сведения о публичных подрядах обнаружены в Архивах Приказа тайных дел и приходятся на середину XVI века. Есть исторические свидетельства и в XVII веке (Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сахара». Однако детальные описания правил размещения государственных заказов впервые встречаются в законодательных актах эпохи Петра I. Фактически все они относились к закупкам для нужд армии и флота и предусматривали не только правила размещения заказа, но и нормы по предотвращению коррупции. Наиболее интересные и важные из них: «О публикации указами о казенных подрядах и продажах» 1714 года, Регламент Адмиралтейства и Верфи «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться» 1721 года, решение Сената «Как поступить с подрядчиками, заключившими торги подлогом высокой ценою, и с присутствующими в том поспособствовавшими» 1721 года, Регламент Камер-Коллегии» «Правила для производства подрядов» 1732 года. Более десяти нормативных актов по госзакупкам издано в XIX веке (www.inkontex.ru). Развитие законодательства за трехсотлетнюю историю медленно, но верно шло по пути стимулирования конкуренции и борьбы с мздоимством и лихоимством – коррупцией в современном понимании путем проведения гласных, ограниченных во времени, простых процедур, контролируемых государством и бизнесом.

Хроника государственных закупок после революции 1917 года до начала 90-х годов, в настоящее время (в связи с отсутствием преемственности) представляет только исторический интерес и свидетельствует о становлении жесткой государственной системы распределения заказов по казенным предприятиям, исходя из концепции ценообразования как себестоимости продукции. Плановая социалистическая экономика назначала потребности, определяла и создавала исполнителей заказов по удовлетворению потребностей, распределяла объекты закупок по потребителям. Госплан и Госснаб были правой и левой рукой плановой экономики.

Перестройка начала 90-х годов прошлого века дала начало современной истории Российских государственных закупок, в которой условно можно выделить 3 этапа.

Этап 1: 1991-1994 годы.

За последние 15 лет, Российской Федерацией был принят широкий диапазон законов и мер по модернизации механизмов общественных закупок, чтобы в сфере государственных закупок перейти от централизованной плановой экономики к рыночной. Перевод механизмов российской экономики с плановых централизованных на рыночные заметен с 1991 года, в это же время появляются первые правовые акты Российской Федерации, направленные на реформирование системы государственных закупок, которые можно отнести к первому этапу развития нормативной базы современной системы российских общественных закупок. 22 марта 1991 года был принят закон Российской Федерации № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», на 15 лет определивший развитие конкуренции в стране.

Указ Президента РФ от 15 октября 1991 года № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» и постановление Правительства РФ от 23 октября 1991 года № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году» отменили обязательный государственный заказ, упразднили прежнюю систему материально-технического обеспечения, ее централизованный характер, принудительное формирование хозяйственных связей [26, 27].

Первым законодательным актом, регулирующим общие правовые и экономические принципы новой системы госзакупок стал Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 года № 2859-1. В развитие закона было принято постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 года № 638 «Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Эти нормативные акты содержат в себе еще много признаков старой системы размещения государственных заказов. Однако, уже в этом постановлении была провозглашена идея конкурсного размещения государственных заказов (п.7) и введено понятие государственный контракт.

В целом этот этап развития государственных закупок отражает внедрение рыночных механизмов в закупочную систему.

Этап 2: 1994-1997 годы.

В декабре 1993 года принята новая Конституция Российской Федерации. В связи с ее принятием начался второй этап развития современной отечественной системы общественных закупок. В конце 1994 года был принят пакет законов о государственных закупках, которые действуют и по настоящее время. Базовым среди них является Федеральный закон № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Он заменил закон № 2859-1, хотя при принятии этого закона возобладали центробежные тенденции, и закупки субъектов Российской Федерации были исключены из поля зрения нового федерального закона. Помимо него в декабре 1994 года принят закон «О государственном материальном резерве» (№ 79-ФЗ от 29 декабря 1994 года). 2 декабря 1994 года принят Федеральный закон № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд». Спустя год принимается закон «О государственном оборонном заказе» № 213-ФЗ от 27 декабря 1995 года.

В 1995 году было принято Постановление правительства РФ № 594 от 26 июня о реализации Федерального закона № 60-ФЗ. Это постановление правительства содержит 3 приложения, имевших и имеющих по сей день широкое практическое применение: «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядок подготовки и заключения государственных контрактов…».

Общая характеристика этого этапа - регламентация закупочной деятельности для федеральных государственных нужд.

Этап 3: 1997-2005 годы.

Поворотным пунктом и началом третьего этапом развития государственных закупок в России стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Этим указом устанавливается обязательность публичного размещения заказов на конкурсной основе для государственных нужд как для федеральных органов власти и организаций, так и для органов власти и организаций субъектов Российской Федерации. Во исполнение и развитие Указа Президента принимаются ряд постановлений Правительства Российской Федерации: № 216 от 18 февраля 1998 года, № 628 от 26 мая 1997 «Об утверждении Порядка проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей», № 1222 от 26 сентября 1997 года «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов), № 1022 от 3 сентября 1998 года «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», № 1443 от 18 ноября 1997 года «О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», № 1160 от 13 октября 1999 года «О контроле за проведением конкурсов на размещение заказа на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения», распоряжения Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. № 502-р «О функциях Минэкономики России…», от 24 июля 1997 года № 1047-р. В ряду нормативных документов по госзакупкам значительную роль играли приказы Минэкономики России от 30 сентября 1997 года № 117«Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) (конкурсной документации)», от 29 декабря 2000 г. № 130 «Об утверждении положения об осуществлении контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд».

В начале мая 1999 года принимается новый закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06 мая 1999 года, который был призван упрочить и развить нормативные достижения 305 Указа Президента, но в утвержденном варианте фактически потерял все нормативные новеллы Указа и внес массу коллизий в законодательное пространство закупок России. Принятие этого закона фактически завершило третий этап новейшей истории развития государственных закупок в России.

Экономика Российской Федерации в своем развитии перешла из стадии посткризисного развития к стадии экономического роста, связанного с политической стабилизацией в стране, ростом промышленного производства, ВНП, нарастающего профицита бюджета и сокращением национального долга. Центробежные процессы в экономике меняются на центростремительные, укрепляются и возникают новые хозяйственные связи, связи бизнеса и общества, бизнеса и государства. Государственные и муниципальные структуры становятся основными важнейшими заказчиками и фактором развития частного бизнеса. Эффективные расходы в государственном и муниципальном секторе являются важнейшим количественным показателем социального эффекта производимых в стране социальных реформ.

Бюджетирование в государственном и муниципальном секторе переходит от метода планирования от «достигнутого» к бюджетированию, ориентированному на результат, цели, поставленные на основании социальных, промышленных и прочих потребностей государства, общества и точного экономического расчета. Отмечается значительный рост доли государственных закупок (более чем в 2 раза за 5 лет), составивший в 2004 году около 800 миллиардов рублей, одновременно расширяется диапазон закупаемых государством и муниципалитетами товаров, работ, услуг и увеличивается их объем.

Экономика России развивается в контексте основных изменений в глобальной конкурентной среде, характеризующейся открытостью - экономической и политической либерализацией, рыночной экономикой, глобальной политической и экономическая интеграцией; транспарентностью – растущей прозрачностью и подотчетностью для общества решений правительств и бизнеса, отзывчивостью бизнеса в связи с возросшими ожиданиями по поставкам товаров, работ и услуг со стороны потребителя, прерывистостью – трудностями в предвидении всё ускоряющихся и усложняющихся изменений. Интеграция России в мировое экономическое пространство требует соответствующих изменений в важнейшей части экономике – сфере государственных и муниципальных закупок.

На этом фоне макро- и микроэкономического развития страны, с учетом осознания необходимости соответствия системы закупок международным принципам прокьюремента и развития конкурентного общества, требованиям качества размещения государственных и муниципальных заказов (результативность, эффективность, удовлетворенность), требованиям безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля существующая система общественных закупок России из фактора развития экономики превратилась в фактор, сдерживающий развитие и вызывающий рост социальной напряженности, в связи с отсутствием доверия у общества и бизнеса, наличием коллизий в законодательстве как на федеральном, так и остальных уровнях власти, нарастающей коррупцией, малыми возможностями контроля.

Действовавшее до конца 2005 года законодательство о закупках теоретически и фактически разрешало размещать огромную часть заказов без проведения открытых конкурсов способом котировок цен или у единственного источника, допускало переговоры с поставщиками в период размещения заказа, устраняло иностранных поставщиков от участия в большей части российских заказов, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, где зачастую преимущества имели местные поставщики и дискриминацию испытывали даже российские поставщики конкуренты из других регионов. Кроме того, общественные закупки страдали от общей нехватки прозрачности и отсутствия адекватного информационного обеспечения закупок, отсутствия методического обеспечения, инструкций. Как указывалось в докладе по экспертизе госзакупок России, сделанном Всемирным банком в 2001 году, в России отсутствовали адекватные условия, обеспечивающие прозрачность размещения заказов, отсутствовали требования для объективности в составлении технических спецификаций; имелась возможность переговоров после того, как были поданы предложения поставщиков; отсутствовала должная компетентность понимания условий специфики отдельных закупок. Необходимо также подчеркнуть, что процедура обжалования фактически сводилась к рассмотрению дела в судах, т.е. не носила превентивный характер (до подведения итогов размещения заказа), что значительно ухудшало позиции заказчика при проигрыше дела по уплате упущенной выгоды поставщику, выигравшему процесс и оплате частично выполненного контракта другому поставщику, которому неправомерно был отдан государственный или муниципальный контракт.

Фактором ухудшения ситуации в нормативном поле стало различие законодательства на федеральном уровне для органов исполнительной власти и в субъектах Российской Федерации, которые стали возможны с принятия Федерального закона № 97-ФЗ в 1999 году, регулирующего закупки федеральных органов исполнительной власти, тогда как закупки субъектов Российской Федерации регулировалась более прогрессивным Указом Президента Российской Федерации № 305 от 1997 года. Поскольку федеральный закон не имел процедурного характера, субъекты Российской Федерации, несмотря на рекомендации Министерства экономики Российской Федерации не стремились привести свои закупки в соответствие с федеральными. Различие норм 305 Указа и Федерального закона № 97 привело к общей дисгармонии федеральных и региональных законов. Кроме того, на федеральном уровне, законодательство о закупках противоречило Налоговому, Гражданскому и Бюджетному Кодексам, имело противоречия с антимонопольными инструкциями. Федеральный закон испытывал недостаток в адекватном обеспечении подзаконными актами. Наличие множества коллизий привело к возможности моделирования торгов, использования служебного положения заказчиками в коммерческих целях, к уменьшению экономии бюджетных средств. Исходя из этого, в первую очередь требовались изменение и гармонизация законодательства.

Необходимость реформы отечественной системы закупок с целью повышения ее эффективности стала очевидной для государства и общества. В связи с этим Минэкономразвитие России инициировало разработку нового законодательства о закупках.

 

Общая характеристика этапа – сближение российской и международной системы закупок для государственных нужд, экономический рост страны, разграничение полномочий между федеральным центром и регионами в регламентации закупок, нарастание коррупции.