Становление суверенного Российского государства

В ХХ веке процесс развития российской государственности пошел двумя путями:

1. Становление суверенного Российского государства, наряду с бывшими территориями Российской Империи, в составе СССР как его части.

2. Становление суверенного Российского государства, имеющего в своем составе национально-государственные и территориальные образования и претендующие на обретение своего собственного суверенитета.

Эти процессы были чрезвычайно сложны и противоречивы. В конце 80-х годов ХХ века, в условиях демократизации, процессы суверенизации серьезно обострились. Расширяя свои права за счет прав Союза ССР, Россия фактически подталкивала к тому же свои субъекты, но уже в отношении себя.

В отношении национального суверенитета в Энциклопедии говорится: «Национальный суверенитет или суверенитет народа означает, что только нация (народ) является основой государственности и источником государственной власти… При этом нация понимается не в этническом смысле, а как синоним понятия «народ», единой общности людей, проживающих на определенной территории»

Характеризуя вторую форму суверенитета, Большая Российская Энциклопедия указывает: «Государственный суверенитет означает, что государственная власть, основанная на суверенной воле народа, независима от кого бы то ни было во внутренних делах и в международных отношениях. Государственный суверенитет – это верховенство государственной власти на территории страны; проецированный на международную сферу, он означает, что государство само определяет, какими будут его отношения с другими государствами, а последние не вправе вмешиваться в его внутренние дела».

Именно это положение отражает ч. 1 ст. 4 Конституции РФ, гласящая: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию».

Таким образом, суверенитет закреплен в Конституции Российской Федерации в двух его формах. Однако его обретение не было одномоментным актом. Процесс обретения суверенитета Российской Федерацией начался задолго до июня 1990 года. Сказались как объективные, так и субъективные условия существования СССР, который в конце 80-х годов подошел к критической черте своего развития. Системный кризис общества – кризис в экономике, управлении, в политике, идеологии, в межнациональных отношениях - объективно вел страну к дезинтеграции.

Свою негативную роль сыграли политические просчеты и ошибки руководства страны. Немалую лепту в это внесла конформистская российская интеллигенция, которая призывала к «освобождению» России.

Катализатором стал и внешний фактор. В конце 80-х годов настойчиво о государственном суверенитете заговорили в Эстонии, Литве, Латвии, Грузии, Армении, Молдове. В 1989-1990 годах революционные изменения произошли в Восточной Европе. Все это, безусловно, имело немалое значение для развития идей российского суверенитета. Идеями суверенитета (в той или иной степени) были охвачены и входившие в состав РСФСР 16 автономных республик: Башкирская АССР, Бурятская АССР, Дагестанская АССР, Кабардино-Балкарская АССР, Калмыцкая АССР, Карельская АССР, Коми АССР, Марийская АССР, Мордовская АССР, Северо-Осетинская АССР, Татарская АССР, Тувинская АССР, Удмуртская АССР, Чечено-Ингушская АССР, Чувашская АССР, Якутская АССР; 5 автономных областей: Адыгейская АО, Горно-Алтайская АО, Еврейская АО, Карачаево-Черкесская АО, Хакасская АО; 10 автономных округов: Агинский Бурятский АО, Коми-Пермяцкий АО, Корякский АО, Ненецкий АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Ханты-Мансийский АО, Чукотский АО, Эвенкийский АО, Ямало-Ненецкий АО.

Дезинтеграционные процессы в автономиях России стали активно развиваться, по крайней мере, с I Съезда народных депутатов СССР, когда на нем 25 мая 1989 года был поднят вопрос о реформировании советской Федерации. Именно на этом Съезде были созданы предпосылки для расшатывания единства и целостности республик, имевших в своем составе автономии.

Но главное состояло в том, что, ставя знак равенства между целым и частью – союзной и автономными республиками, закон закладывал основу будущего распада союзной республики (хотя в то время закон виделся «противовесом» тех же устремлений союзных республик).

Несмотря на это, Закон «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» был принят Верховным Советом ССР и 10 апреля 1990 года подписан Президентом СССР.

26 апреля 1990 года Верховный Совет СССР принял новый Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», по которому выравнивался правовой статус автономных и союзных республик, автономные республики рассматривались в качестве советских социалистических государств – субъектов Федерации (Союза ССР). Им предоставлялось право передавать полномочия Союзу ССР, минуя союзные республики, в состав которых они входили. Отношения же автономных республик, и даже автономных образований – округов и областей, «со своими» союзными республиками предписывалось строить на договорах, соглашениях.

Внешне это выглядело чрезвычайно привлекательно и демократично. А суть была в том, что вместо прежнего СССР с 15-ю союзными республиками неоправданно планировалось расширить количество субъектов до 35 за счет повышения статуса автономных республик, что больше всего коснулось РСФСР. В результате такого «выделения» Россия теряла бы более 51% территории с 20-ю миллионами населения и почти со всем объемом стратегических ресурсов и природных богатств.[5]

Этим законом союзная власть, по существу, придавала мощное ускорение тому механизму центробежных сил в автономных республиках, который она создала и запустила с мая 1989 года. Обострились отношения руководства федеративного центра России с главами автономных республик. Старые и новые элиты «титульных» национальностей, как и вся номенклатура в автономных республиках, активно способствовали дезинтеграции. Они сравнительно быстро мобилизовали политически слабо структурированные социальные группы под национальные знамена. Опираясь на эту поддержку, номенклатура вновь пришла к власти на выборах весной 1990 года и стала более активно поднимать вопрос о государственном суверенитете республик и возможной сецессии, то есть выходе из состава Союза, России как средстве закрепления власти и дележа собственности.

В таких непростых условиях Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации. Но процесс «парада суверенитетов» уже пошел. Начался процесс суверенизации республик. Его можно условно разделить на три этапа, наступление каждого из которых отмечено принятием закона или иного конституционного акта, фиксирующего определенный уровень «суверенизации» России на конкретном этапе ее государственного развития.

Это – Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор 1992 года и Конституция Российской Федерации 1993 года.

Первый этап (12.06.1990 – декабрь 1991 г.) можно охарактеризовать как процесс сплошной «суверенизации». В публицистической литературе он также именуется «парадом суверенитетов» автономных республик и ряда автономных областей.

При этом необходимо иметь в виду, что на этом этапе государственно-правовой статус России определялся ее положением в качестве субъекта советской федерации — СССР.

В этот период параллельно активно шли четыре процесса. Все они тесно взаимосвязаны друг с другом. В их числе:

1. Подготовка союзным центром нового Союзного договора.

2. Приведение автономными республиками своего правового статуса в соответствие с требованиями, предъявляемыми к союзным республикам (принятие деклараций о суверенитете, поскольку союзными законами они объявлялись субъектами Союза ССР).

3. Реализация федеральным центром положений принятой 12.06.1990 г. Декларации о государственном суверенитете России. Подготовка Федеративного договора.

4. Повышение в одностороннем порядке своего государственного статуса рядом автономных областей и других административно-территориальных единиц.

При этом необходимо иметь в виду, что эти процессы происходили на фоне борьбы федерального и союзного центров, и каждая из сторон стремилась навязать автономиям свою инициативу.

14 июня 1990 года, практически сразу же после принятия Российской Федерацией Декларации о государственном суверенитете, Верховный Совет СССР обратился к высшим органам государственной власти союзных и автономных республик с призывом скоординировать усилия по разработке нового Союзного договора.

20 июня 1990 года в Совете Национальностей Верховного Совета СССР была подтверждена необходимость участия в той или иной форме автономных республик в процессе подготовки нового Союзного договора.

Идея Федеративного договора была выдвинута на I Съезде народных депутатов РСФСР (16.5-22.6.1990). В выступлении Б.Н. Ельцина она звучала следующим образом: «Отношения между субъектами Федерации внутри России регулируются на основе Федеративного договора, по которому им гарантируется суверенитет, экономическая самостоятельность автономий, их культурная, национальная самобытность, право на справедливое и равноправное представительство во всех органах Федерации».[7]

17.07.1990 было принято Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре». Изначально Федеративный договор мыслился в форме, весьма далекой от реализованной в 1992 году. В его состав было рекомендовано включить Декларацию об основных принципах федеративного устройства РСФСР; договоры субъектов Федерации с РСФСР, двусторонние и многосторонние договоры субъектов Российской Федерации между собой; договоры о восстановлении, преобразовании и создании различных форм национальных и региональных образований. Однако от первичной концепции практически сразу начали отходить.

Первые варианты договора существенно отличались и друг от друга, и от ныне действующего договора (в первую очередь, структурой). Так, проект Федеративного договора (Договора о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики) от 21.01.1991 был «монолитным», разграничение компетенции устанавливалось для всех субъектов Федерации.

Тем не менее в проекте указывалось, что «субъекты Российской Федерации равноправны по основополагающим политическим и экономическим правам, но при этом могут отличаться по объему делегируемых полномочий» (ст. 5); «национально-государственные субъекты имеют право... сохранять за собой всю полноту государственной власти на своей территории, за исключением сфер, переданных федеральным органам» (ст. 9), в то время как для остальных субъектов Федерации такого не закреплялось; «органы, присущие государствам», не национально-государственные субъекты Федерации «не формируют и не принимают Конституцию и иные акты конституционного характера» (ст. 10); «для осуществления общефедеральных функций государства субъекты Российской Федерации вносят в ее бюджет взнос, соответствующий их статусу, а также делегируемым и взятым на себя полномочиям» (ст. 11); «национально-государственные образования (республики) Российской Федерации самостоятельно решают вопрос о своем участии в союзном договорном процессе и подписании Союзного договора вместе с общефедеральной делегацией» (ст. 12).

В проекте от 13.03.1991 названные положения, устанавливающие различия в статусе субъектов Федерации, были сохранены и дополнены. Статьи в новом проекте были сгруппированы в четыре тематических раздела. Совершенно новыми были положения о федеральных органах государственной власти (составившие III раздел), каковых определялось всего четыре: Верховный Совет, Президент, Конституционный и Верховный суды (ст.ст. 17-21). Не вполне обычными можно назвать также следующие положения: «Вопросы, отнесенные к совместной компетенции, решаются Российской Федерацией по согласованию с субъектами Федерации»[8] (ст. 9); «Федеративный договор вступает в силу для субъектов федеративных отношений, его подписавших, со дня подписания» (ст. 23), а взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, «не подписавшими Федеративный договор, регулируются Конституцией РСФСР» (ст. 25).

Очевидно, что с такими исходными данными Федерация получала бы формальный характер: без правительства, министерств, прокуратуры и т. д.; без определенной возможности осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения; с раздробленным правовым пространством, на одной части которого действует Договор, на другой – Конституция. Не вполне оправданным представляется и выведение судов Федерации из участия в разрешении межсубъектных споров. Неоднозначно при обсуждении проекта были оценены и «ассоциации» в связи с вероятностью их использования в кризисные моменты для разрушения Федерации.

Всего в ходе подготовки текста Федеративного договора было рассмотрено несколько десятков проектов, более или менее похожих на окончательный. Достаточно многочисленными были предложения заменить договор актами иного порядка. В частности, существовал проект закона «О разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти РСФСР и органами государственной власти республик в составе РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов» (декабрь 1991 года)[9].

Неоднократно предпринимались попытки оппонирования концепции заключения единого акта. Так, в марте 1991 года Советом Федерации рассматривался проект протокола «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР и о процедуре подписания Союзного договора». В нем говорилось: «1. РСФСР заключает договоры с каждой входящей в состав РСФСР республикой. 2....Статус краев и областей в составе РСФСР закрепляется Конституционным законом РСФСР. В соответствии с Конституцией РСФСР статус автономной области и автономного округа закрепляется по представлению соответствующего Совета народных депутатов в законах РСФСР о каждой автономной области, автономном округе».[10]

Судьба российской государственности сложно отражалась в самосознании населения РСФСР, которое больше отождествляло себя с СССР, чем с РСФСР. Об этом красноречиво говорят итоги двух референдумов, проведенных одновременно 17 марта 1991 года в СССР и в РСФСР.

Союзный центр внес на всенародное голосование вопрос: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?»

 

Россия в начале 21 века