Глава. Государственное регулирование отрасли

Организационная структура управления и регулирования в от­расли связи представляет собой иерархическую систему, основан­ную на подчиненности субъектов управления низшего звена выс­шему, которое в свою очередь является объектом управления со стороны органа более высокого уровня. Все органы управления и регулирования в своей деятельности руководствуются Конституци­ей Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановле­ниями Правительства России, международными договорами и дру­гими нормативными и законодательными актами по вопросам свя­зи и информатизации. Схема организации управления и регулиро­вания взаимоувязанной сетью связи страны показана на рис. 2.1.

В соответствии с законодательством Правительство Россий­ской Федерации как высший федеральный орган исполнительной власти обеспечивает общее управление всей экономической сис­темой, включая отрасль связь, на основе установления приорите­тов и стратегических направлений развития страны на конкретном этапе ее развития. Управляющие воздействия формулируются в виде соответствующих постановлений, направленных на коорди­нацию деятельности всех управляемых подсистем по наиболее эффективному решению задач экономического развития в конкрет­ном временном интервале.

Государственный комитет Российской Федерации по связи и информатизации (Госкомсвязи России) является федеральным органом исполнительной власти, который проводит государствен­ную политику и осуществляет управление Взаимоувязанной сетью связи страны, несет ответственность за ее состояние и дальней­шее развитие. Задачами Госкомсвязи России являются:

-разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов развития и совершенствования связи и информатизации,

 

-повышение ее качества, доступности и устойчивости функ­ционирования;

-регулирование деятельности, направленной на более полное удовлетворение потребностей органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц в услу­гах связи и информатизации;

-проведение государственной политики, направленной на огра­ничение монополистической деятельности в области связи, и со­действие развитию предпринимательства и конкуренции в сфере предоставления услуг связи и информатизации.

К основным функциям Госкомсвязи России относятся:

-подготовка программ развития инфраструктуры связи и ин­форматизации, разработка концепций и схем развития и размеще­ния средств связи и систем информатизации на территории страны;

-разработка нормативно-законодательной базы деятельности ВСС России, являющейся обязательной для всех пользователей и производителей услуг связи независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;

-межотраслевая координация в области электрической, почто­вой связи и информатизации и организация государственной экс­пертизы проектной документации на строительство сетей связи, присоединяемых к сети связи общего пользования;

-осуществление выдачи юридическим и физическим лицам ли­цензий на операторскую деятельность в области связи и информа­тизации, ведение учета лицензиатов и организация контроля за со­блюдением лицензионных условий;

-сертификация технических средств связи, используемых на сетях связи общего пользования (кроме средств, применяемых на сетях специального назначения), а также услуг связи, производи­мых операторами, имеющими соответствующие лицензии Госком­связи России;

-участие в разработке и реализации инвестиционной политики в области связи и информатизации;

-разработка прогнозов развития средств и услуг связи и ин­форматизации;

-обобщение и распространение положительного опыта дея­тельности организаций связи и информатизации в условиях ста­новления рыночных отношений, оказание им необходимой кон­сультативной, организационной и методической помощи;

-осуществление непосредственного управления подведомст­венными государственными предприятиями и учреждениями, включая организацию работы по совершенствованию экономиче­ских аспектов деятельности, бухгалтерского учета, статистической отчетности и финансированию бюджетных организаций связи;

-организация государственного надзора за средствами и сетя­ми связи и системами информатизации;

-представление и защита интересов Российской Федерации в международных организациях в качестве администрации связи и информатизации России.

Госкомсвязи России возглавляется Председателем, имеющим заместителей, назначаемых Правительством Российской Федера­ции. Наиболее важные вопросы деятельности отрасли рассматри­ваются на коллегии, в состав которой, наряду с председателем Ко­митета и его заместителями, входят руководящие работники аппа­рата управления, представители других федеральных органов исполнительной власти, ведущие специалисты и ученые.

Для осуществления своих функций и полномочий в структуре Госкомсвязи России организованы специальные подразделения, регулирующие эксплуатационную деятельность, и общесистемные подразделения, функциями которых является решение общеот­раслевых задач. К первой группе относятся управление электриче­ской связи, управление почтовой связи, управление радио, телеви­дения и спутниковой связи, управление подвижной и беспроводной электросвязи.

В группу общесистемных подразделений входят управление экономической и инвестиционной политики, управление организа­ции лицензионной работы, управление сертификации средств и ус­луг связи, управление международного сотрудничества, научно-техническое управление и охраны труда, управление кадров и учебных заведений и др.

Для рассмотрения и разработки предложений по внедрению достижений отечественной и зарубежной науки, техники, техноло­гии, передовых методов организации и управления производством в рамках Госкомсвязи России действует научно-технический совет (НТС). На его заседаниях заслушиваются результаты работы науч­но-исследовательских и проектных институтов связи, положитель­ный опыт работы предприятий и акционерных обществ по совер­шенствованию инновационной, эксплуатационной и экономической деятельности, которые оформляются решением НТС и носят реко­мендательный характер для всех операторов связи, объединенных в сеть общего пользования.

При Госкомсвязи России созданы три комиссии, каждая из ко­торых на коллегиальной основе осуществляет координацию работ по реализации государственной политики в важнейших сферах деятельности связи и информатизации. Государственная комиссия по электросвязи (ГКЭС) координирует работы в области развития федеральных и иных сетей, образующих взаимоувязанную сеть связи Российской Федерации. Государственная комиссия по ра­диочастотам (ГКРЧ) организует работы по распределению и использованию радиочастотного спектра и обеспечению электромаг­нитной совместимости радиоэлектронных средств, выпускаемых национальными и зарубежными производителями. Государствен­ная комиссия по информатизации (ГКИ) координирует работы в об­ласти создания и развития сетей и систем информатизации, созда­ния рынка информационных услуг и единого информационного пространства страны.

В состав указанных комиссий, которые возглавляются предсе­дателем Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации, наряду с руководящими работниками Госкомсвязи, входят представители таких федеральных органов управления, как Министерство экономики Российской Федерации, Министерство антимонопольной политики и поддержки предприни­мательства, Государственный комитет по стандартизации, метро­логии и сертификации, силовых министерств и ведомств, Россий­ской академии наук. Таким образом деятельность комиссий носит межведомственный характер, а их решения являются обязатель­ными для всех физических и юридических лиц, являющихся произ­водителями и пользователями услуг связи.

Кроме того, в рамках Госкомсвязи России действуют лицензи­онные и сертификационные комиссии, комиссии по экспертизе проектов развития связи и информатизации, обеспечивающие ко­ординацию работ в соответствующей сфере деятельности.

Особое место в структуре управления Взаимоувязанной сетью связи занимает служба Государственного надзора за связью в Рос­сийской Федерации (Госсвязьнадзор России). Она представляет собой единую систему надзорных органов и состоит из Главного управления государственного надзора за связью при Госкомсвязи России и подчиненных ему региональных (областных, краевых и республиканских) управлений.

Функции Госсвязьнадзора группируются по шести основным направлениям: контрольно-надзорные, разрешительные, запрети­тельные, международно-правовой защиты частотных присвоений, принудительные и регулирующие. Главными задачами государст­венного надзора за связью в Российской Федерации являются:

-контроль за соблюдением законов, постановлений Правитель­ства РФ, нормативных документов и предписаний в области связи;

-контроль за состоянием сетей и средств электрической и поч­товой связи, за предоставлением потребителям услуг связи только по лицензиям, выданным в установленном порядке, и в соответст­вии с установленными нормами качества;

-радиоконтроль за параметрами излучений радиоэлектронных средств;

проведение (совместно с ГКРЧ) технической политики исполь­зования радиочастотного спектра, планирование, назначение и учет рабочих частот, выдача разрешений на производство, ввоз из-за границы, реализацию, проектирование, строительство и исполь­зование радиоэлектронных средств, обеспечение их электромаг­нитной совместимости;

-контроль за применением на сетях и сооружениях связи обо­рудования, прошедшего сертификацию в установленном порядке;

-проведение экспертизы вновь вводимых в эксплуатацию сетей электрической, почтовой связи и электронных средств на соответ­ствие требованиям нормативных документов и выдача разрешений на их эксплуатацию;

-обеспечение проведения с администрациями связи иностран­ных государств мероприятий по координации частотных присвое­ний радиоэлектронным средствам Российской Федерации и зару­бежных стран.

Объектами контроля и разрешительной деятельности службы в соответствии с возложенными на нее задачами являются органи­зации и учреждения, независимо от форм собственности и ведом­ственной принадлежности, а также физические лица, предостав­ляющие услуги почтовой и электрической связи.

Из приведенной на рис. 2.1 схемы видно, что компетенция Го­сударственного комитета Российской Федерации по связи и ин­форматизации и созданных при нем структур распространяется на всех операторов, образующих сеть связи общего пользования, не­зависимо от их ведомственной принадлежности и форм собствен­ности.

Аналогичную роль по объектам воздействия играет Мини­стерство антимонопольного регулирования и поддержки пред­принимательства (МАП России). В его составе образован Депар­тамент по регулированию естественных монополий в области свя­зи, в компетенцию которого входит регулирование экономических аспектов деятельности операторов электрической и почтовой свя­зи, предоставляющих услуги, относящиеся к сфере естественных монополий. Основными задачами МАП России являются государ­ственное регулирование деятельности естественных монополий в области связи с целью соблюдения интересов Российской Федера­ции, ее субъектов, производителей и потребителей услуг, форми­рование общегосударственного рынка услуг связи и повышение эффективности функционирования сети связи общего пользования и входящих в нее хозяйствующих субъектов.

Для выполнения возложенных задач МАП России осуществля­ет следующие функции:

-разрабатывает предложения по государственному регулиро­ванию деятельности естественных монополий в области связи, включая предложения по совершенствованию конкурентных отно­шений и изменению режима централизованного воздействия на хозяйствующие субъекты, направленные на повышение эффективно­сти их работы и защиту прав потребителей;

-обеспечивает разработку нормативно-правовой базы государ­ственного регулирования субъектов естественных монополий в об­ласти связи и механизмы ее реализации;

-формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий в области связи, в отношении которых осуществляется государст­венное регулирование и контроль;

-анализирует и прогнозирует экономические ситуации, склады­вающиеся в стране в процессе реализации мер государственного регулирования естественных монополий в области связи;

-осуществляет ценовое регулирование посредством установ­ления тарифов или их предельного уровня, а также определяет круг потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и устанавливает минимальный уровень их обеспечения услугами связи в случае невозможности удовлетворения потребностей в полном объеме;

-регулирует формирование общего рынка услуг связи, взаимо­действие субъектов естественных монополий, предоставляющих услуги общедоступной электрической и почтовой связи, по вопро­сам ценообразования и взаиморасчетов за взаимно предоставляе­мые сетевые ресурсы и услуги;

-осуществляет контроль за инвестиционной деятельностью ес­тественных монополий в части ее влияния на тарифы, устанавли­ваемые на услуги связи;

участвует в работе международных организаций по вопросам ценообразования и регулирования деятельности естественных мо­нополий в области связи и осуществляет научно-техническое со­трудничество в этой сфере, а также выполняет иные функции, пре­дусмотренные законодательством Российской Федерации.

В структуре Департамента по регулированию естественных монополий в области связи МАП России выделены два основных общесистемных подразделения: управление тарифного регулиро­вания и экономического взаимодействия операторов связи и управление по регулированию деятельности хозяйствующих субъ­ектов естественных монополий. В состав первого входят отделы методологии регулирования тарифов, ценового регулирования, анализа и контроля деятельности субъектов естественных монопо­лий. Основными подразделениями второго являются отдел реест­ра и маркетинга рынка услуг связи и отдел антимонопольного кон­троля.

Свои полномочия по регулированию естественных монополий в области связи на уровне субъектов федерации МАП России дол­жен осуществлять через свои территориальные органы.

Госкомсвязи и МАП России осуществляют постоянное взаимо­действие с целью формирования единой экономической политики для повышения эффективности работы органов связи, увеличения доступности потребителей к основным услугам связи, улучшения их качества и соблюдения национальных интересов на рынках средств и услуг связи.

Основными объектами управления и регулирования являются хозяйствующие субъекты - организации (предприятия) связи, яв­ляющиеся непосредственными производителями услуг.

Организации связи - это субъекты предпринимательской дея­тельности, обладающие административно-хозяйственной само­стоятельностью. Они осуществляют свою деятельность в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации и на основе ли­цензий, выданных Госкомсвязи России. Важнейшими признаками административно-хозяйственной самостоятельности являются на­личие устава предприятия и его регистрация в соответствующих органах местного управления, самостоятельного баланса с закон­ченной системой учета и отчетности, расчетного счета в банке, прав и ответственности юридического лица. Последнее предопре­деляет организационное единство, имущественную ответствен­ность и самостоятельное выступление от своего лица при взаимо­действии с другими юридическими и физическими лицами в соот­ветствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Все хозяйствующие субъекты связи классифицируются по ве­домственной и отраслевой принадлежности, организационно-правовым формам и формам собственности, уровню специализа­ции и степени законченности производственного цикла, месту в се­ти связи с точки зрения участия в процессе производства и реали­зации услуг, а также по территориальному признаку.

В зависимости от ведомственной принадлежности организации связи делятся на подведомственные Госкомсвязи России; находя­щиеся в подчинении других министерств и ведомств, органов ре­гионального и местного самоуправления; независимые коммерческие предприятия, созданные юридическими или физическими ли­цами.

По отраслевому признаку различают организации почтовой связи (например, почтамты, прижелезнодорожные почтамты, отде­ления перевозки почты), предприятия электрической связи (между­городные телефонные станции, городские телефонные сети, АО электросвязи и др.), предприятия радиосвязи, радиовещания, те­левидения и спутниковой связи (например, областные радиотеле­визионные центры - ОРТПЦ).

С внедрением рыночных отношений в отрасли связи пред­ставлены хозяйствующие субъекты, имеющие различные органи­зационно-правовые формы и формы собственности, в том числе государственные унитарные предприятия (например, предприятия почтовой связи), акционерные общества (в том числе открытые и закрытые с долей государства в уставном капитале и без таковой), совместные предприятия с участием иностранного капитала, лич­ные (индивидуальные) предприятия, а также иные субъекты пред­принимательской деятельности.

С точки зрения специализации различают выделенные (спе­циализированные) предприятия, предоставляющие услуги одной подотрасли связи (например, самостоятельные городские теле­фонные сети, междугородные телефонные станции, предприятия, предоставляющие услуги сотовой телефонной связи) и предпри­ятия объединенного типа, осуществляющие обслуживание потре­бителей услугами различных подотраслей (например, региональ­ные АО электросвязи, которые организуют работу практически всех видов связи кроме почтовой).

Для многих организаций отрасли, участвующих в оказании се­тевых услуг (предприятий почтовой, телеграфной, междугородной телефонной связи), характерен незаконченный цикл производства с точки зрения создания конечного продукта - услуги. Каждое из них выполняет определенный комплекс работ по передаче сооб­щений на конкретном этапе (исходящем, транзитном, входящем) производственного процесса. В то же время существуют предпри­ятия, в рамках которых создается законченная услуга, т. е. осуще­ствляется полностью законченный цикл производства. К числу та­ких организаций относятся выделенные городские телефонные се­ти, городские радиотрансляционные сети, сети сотовой связи, персонального радиовызова.

Неодинакова роль организаций связи и с точки зрения их уча­стия в процессе создания и реализации услуг связи. Основная их часть занята как производством, так и непосредственным обслу­живанием потребителей (почтамты, междугородные телефонные станции, городские телефонные сети и др.). В процессе своей дея­тельности они непосредственно контактируют с абонентами, всту­пают с ними в договорные отношения, получают доходы за предос­тавленные услуги, несут ответственность, в том числе и юридиче­скую, за принятые на себя обязательства по количественным и качественным характеристикам создаваемых услуг. Другая часть предприятий непосредственно не связана с абонентами, а осуще­ствляет технологические функции по обеспечению процесса пере­дачи сообщений и обслуживанию оборудования и сооружений свя­зи. Типичными представителями этой группы являются предпри­ятия почтовой связи, занятые обработкой и перевозкой почты (ПЖДП, ОПП), ОАО «Ростелеком» и его филиалы -Территориаль­ные центры междугородной связи (ТЦМС), осуществляющие, обслуживание магистральных и частично зоновых сетей электро­связи.

По территориальному признаку организации связи делятся на международные, междугородные, зоновые (региональные) и мест­ные. Этот статус определяется лицензией, определяющей сферу деятельности конкретного оператора и уровень его присоединения к сети общего пользования.

Являясь объектом управления и регулирования со стороны федеральных органов, предприятия, в свою очередь, осуществля­ют функции управления по отношению к входящим в их состав фи­лиалам, структурным единицам и подразделениям. На данном уровне управленческие решения вышестоящих органов конкрети­зируются применительно к задачам, стоящим перед непосредст­венными исполнителями, а также формируется система оператив­но-производственного управления объектами, процессами и ресур­сами предприятий. Таким образом, обеспечивается оптимальное сочетание государственного воздействия на хозяйствующие субъ­екты связи с расширением прав непосредственных производите­лей в направлении либерализации системы управления отраслью.