Организационно-правовые основы управления внешними сношениями

 

После принятия Декларации о государственном суверенитете Украины 16 июня 1990 г.¹ и Акта о независимости Украины от 24 августа 1991 г.² Украина вышла на новый виток своего создания государства. Весомым фактором утверждения суверенитета Украины становится и внешнеполитическая деятельность.

Конституция Украины в ст. 18 определяет, что внешнеполитическая деятельность Украины направлена на обеспечение ее национальных интересов и безопасности путем поддержки мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества по общеопределенным принципам и нормам международного права³.

2 июля 1993 г, Верховная Рада Украины одобрила «Основные направления внешней политики Украины» в которых, в частности, отмечается, что внешняя политика Украины направлена на выполнение главнейших задач создания и развития Украины как независимого демократического государства, таких как: обеспечение стабильности международного положения Украины; сохранение территориальной целостности государства и неприкосновенности ее границ; включение национального хозяйства в мировую экономическую систему для его полноценного экономического развития; повышение благосостояния народа; защита прав и интересов граждан Украины, ее юридических и физических лиц за границей; создание условий для поддержания контактов с зарубежными украинцами и выходцами из Украины, предоставление им помощи согласно международному праву; распространение в мире образа Украины как надежного и предвиденного партнера.

С целью определения основных принципов внешней политики Украины и развития ее дипломатической службы был принят ряд соответствующих законов и нормативных актов, которые касаются различных аспектов осуществления Украиной своей внешней политики, полномочий и задач государственных органов Украины.

Среди них надлежит отметить: «Декларацию о государственном суверенитете Украины» от 16 июня 1990 г.¹, «Акт о независимости Украины» от 24 августа 1991 г.², Положение «О дипломатическом представительстве Украины за границей» 1992 г.³, Положение «О Министерстве иностранных дел» от 3 апреля 1999 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 года⁴, Закон Украины «О дипломатической службе» от 20 сентября 2001 г.⁵, Консульский устав Украины от 2 апреля 1994 г.⁶

Все это позволяет сегодня утверждать, что в Украине уже создана довольно развитая нормативно-правовая база для эффективного осуществления внешней политики.

Воздавая дань справедливости нужно сказать, что Украина как союзная республика СССР почти одна изо всех республик, имела свое внешнеполитическое ведомство, которое, как в сущности, так и по форме, играло незначительную роль в существующей тогда политической системе.

В советские времена Министерство иностранных дел УССР имело лишь четыре зарубежных представительства, и те при международных организациях: в Нью-Йорке, Париже, Женеве, что было почти единственным каналом осуществления Украинской ССР своей международно-правовой деятельности в многосторонней дипломатии. Несмотря на это, ведомство давало большую пользу, особенно в накоплении опыта внешнеполитических отношений с другими государствами мира.

Интересные данные по этому вопросу приводит ректор Дипломатической академии профессор Б. И. Гуменюк в своем труде «Основы дипломатической и консульской службы»⁷. На начало 90-х годов Министерство иностранных дел Украины насчитывало 156 человек, из которых лишь 97 были дипломатами, остальные — административно-технический и вспомогательный персонал. Состоянием на 1 января 1997 г. Украину как независимое государство признали 154 страны мира, 138 из них установили с ней дипломатические отношения, 58 иностранных государств открыли свои посольства, послы 41 страны мира выполняют свои функции в Украине по совместительству, три страны представлены почетными консулами. В Украине открыты 8 представительств ведущих международных организаций, одно генеральное консульство, одно представительство военного атташе.

Сегодня в 67 странах Украина открыла 50 посольств, 8 генеральных консульств, 8 постоянных представительств при международных организациях, в которых работает более чем 955 человек, и в центральном аппарате — 545 человек.

Украина стала членом 40 международных межправительственных организаций, в частности ОБСЕ, Совета Европы, ЧЕС, ЦЕИ, что свидетельствует о том, что Украина проводит гибкую и сбалансированную политику в направлении развития двухсторонних международных отношений, расширении участия в Европейском региональном сотрудничестве, сотрудничества в рамках СНГ и членства в иных международных организациях.

Украина реализует свою внешнюю политику основываясь на общепризнанных нормах и принципах международного права, Статуса ООН, Хельсинского заключительного акта, Парижской хартии для Новой Европы, и иных документов ОБСЕ. При этом основным требованием в осуществлении внешней политики является наиболее полная и наиболее эффективная реализация стратегических, геополитических, экономических, региональных и локальных интересов Украины.

Украина проводит взвешенную, последовательную и целенаправленную внешнеполитическую деятельность. Основные направления ее внешней политики в целом остаются неизменными со времени провозглашения независимости в 1991 году. Украина последовательно и неуклонно строит свою внешнюю политику на основе безоговорочного соблюдения принципов международного права, Устава ООН и иных международно-правовых актов. Позиция нашего государства закреплена в одобренных Верховной Радой 2 июля 1993 г. «Основных направлениях внешней политики Украины», являющихся концептуальным документом, на котором базируется и развивается внешнеполитическая деятельность Украины. На данном этапе можно определить такие три основные направления внешней политики Украины: 1) развитие двухсторонних межгосударственных отношений; 2) европейская и евроатлантическая интеграция; 3) многосторонняя дипломатия.

В двухсторонних отношениях приоритетными являются два направления деятельности украинской дипломатии: отношения с соседними странами; отношения со стратегически важными партнерами и влиятельными государствами мира.

Европейская и евроатлантическая интеграция в первую очередь означает: дальнейшее политическое и институционное сближение с Европейским Союзом и эволюционное продвижение к конечной цели интеграции Украины — вхождению в Европейский Союз; адаптирование украинского законодательства к нормам Европейского Союза и Совета Европы как ключевой интеграционный элемент; углубление отношений Украины с НАТО как одной из основных составных всеохватывающей системы европейской стабильности и безопасности.

В рамках многосторонней дипломатии можно выделить такие приоритетные направления внешнеполитической деятельности: обеспечение эффективного участия государства в деятельности международных организаций; налаживание эффективного регионального и субрегионального сотрудничества, усиление роли Украины в региональных и субрегиональных организационных форумах и объединениях; активизация деятельности во многосторонних договоренностях в области разоружения, в т. ч. ядерного, мероприятий доверия, в миротворческих и мироподдерживающих операциях, безопасных режимах и контрольных механизмах.

Политическая функция, которую осуществляет государство, разделяется на внутреннюю и внешнеполитическую деятельность. Определяющей является внутриполитическая деятельность, поскольку как раз она закрепляет соответствующие общественные отношения, государственный строй, определяет основные принципы функционирования всей государственной структуры и является основным политическим средством существования и укрепления государственной власти. Внешняя политика Украины, как политика любого государства, подчинена ее внутриполитическим целям. Любая страна не сможет долго поддерживать свой авторитет на международной арене, если не обеспечит слаженное и эффективное функционирование своих внутренних институций и самостоятельность своей экономики. При этом экономика является основополагающей и фактически определяет место государства в мире, поэтому внешнеполитическая деятельность должна опираться на политически и экономически сильное государство и обеспечивать защиту его интересов.

Цели внешней политики определяются интересами государства и, исходя из этого, внешнеполитическая функция не может осуществляться сама по себе, независимо от определяющей внутренней деятельности, что четко зафиксированно в Законе Украины «О дипломатической службе» от 20 сентября 2001 г. Исходя из этого Закона известный специалист в области дипломатической деятельности государства В.О.Зорин классифицирует государственные органы внешних отношений на две отдельные группы:

— центральные органы внешних отношений государства;

— заграничные органы внешних отношений государства.

В свою очередь группа центральных органов разделяется еще на две группы:

— органы общеполитического руководства, чей статус определяется Конституцией Украины;

— органы специальных (отраслевых, ведомственных) отношений Украины с иными странами.

К центральным органам общеполитического руководства, как определяет Конституция Украины, относятся высшие законодательные органы власти: Верховная Рада Украины; глава государства — Президент Украины; Кабинет Министров и, прежде всего, Премьер-министр Украины; Министерство иностранных дел во главе с министром.

Согласно ст. 85 Кбнституции Украины к полномочиям Верховной Рады Украины относятся: определение основ внутренней и внешней политики; утверждение решений о предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины, осуществление контроля за их использованием; одобрение решений о предоставлении военной помощи иным государствам, о направлении подразделений Вооруженных сил Украины в иные государства или о допуске подразделений вооруженных сил иных государств на территорию Украины; предоставление в установленный законом срок согласия на обязательность международных договоров Украины и денонсация международных договоров Украины. Непосредственно вопросами внешней политики в Верховной Раде Украины занимается Комитет по иностранным делам и связям с СНГ.

Учитывая, что Верховная Рада Украины имеет сессионный характер, она не может решать вопросы постоянного представительства государства в международных организациях и руководства ими, а также непрерывное руководство внешней политикой, которое осуществляется круглые сутки и не может прерываться ни на миг. Ряд традиционных полномочий возлагается только на главу государства, например:

— назначение и освобождение послов и посланников;

— принятие верительных и отзывных грамот аккредитованных в государстве послов и посланников иностранных государств;

— непосредственно встречается, ведет переписку и переговоры с главами иных государств, и представляет страну по всем вопросам внешних отношений.

Согласно ст. 102 Конституции Украины «Президент Украины является главой государства и выступает от его имени. Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина».

Конкретные полномочия Президента Украины содержит ст. 106 Конституции Украины. Так Президент Украины: обращается с посланием к народу и с ежегодным и внеочередным посланием к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины, представляет государство в международных отношениях, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства, ведет переговоры и заключает международные договоры Украины, принимает решение о признании иностранных государств, назначает и освобождает глав дипломатических представительств Украины в иных государствах и при международных организациях; принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств, вносит в Верховную Раду Украины представление об объявлении состояния войны и принимает решение об использовании Вооруженных сил Украины в случае вооруженной агрессии против Украины, присваивает высшие воинские звания, высшие дипломатические ранги и прочие высшие специальные звания, а также классные чины.

Повседневное оперативное руководство в сфере внешней политики возложено на Кабинет Министров Украины, который не только намечает основные направления в этой работе, а организует и контролирует выполнение принятых внешнеполитических решений.

Так, согласно п. 1 ст. 116 Конституции Украины Кабинет Министров Украины обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины. Непосредственно руководство внешнеполитическими действиями и дипломатической службой государства Правительство осуществляет через Министерство иностранных дел, руководителю которого Правительство дает прямые поручения и следит за их выполнением.

Административно-правовой статус Министерства иностранных дел Украины

 

Деятельность Министерства иностранных дел Украины регулируется Положением «О Министерстве иностранных дел Украины», утвержденном Указом Президента Украины от 3 апреля 1999 г. с изменениями, дополнениями, внесенными Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 года¹.

Согласно п. 1 Положения «О Министерстве иностранных дел Украины» в редакции Указа Президента Украины от 3 апреля 1999 года Министерство иностранных дел Украины (МИД Украины) как центральный орган исполнительной власти является главным (ведущим) органом в системе центральных органов исполнительной власти по обеспечению реализации государственной политики в сфере внешних отношений Украины и координации мероприятий в этой сфере.

В своей деятельности Министерство иностранных дел Украины руководствуется Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины, международными договорами Украины, а также этим Положением. Данное Положение определяет главные задачи Министерства иностранных дел Украины, которыми являются:

— участие в обеспечении национальных интересов и безопасности Украины путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества;

— содействие обеспечению стабильности международного положения Украины, подъему ее международного авторитета, распространению в мире образа страны как надежного и предвиденного партнера;

— обеспечение реализации государственной политики по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз в сфере внешней политики и безопасности;

— создание благоприятных условий для укрепления независимости, государственного суверенитета, экономической самостоятельности и сохранения территориальной целостности Украины;

— обеспечение, в соответствии с предоставленными полномочиями, целостности и согласованности внешнеполитического курса Украины;

— защита прав и интересов граждан и юридических лиц Украины за границей;

— содействие развитию связей с зарубежными украинскими гражданами и предоставление этим общинам поддержки и защиты, согласно нормам международного права и действующего законодательства Украины.

Вместе с выполнением главных задач на Министерство иностранных дел возложены и другие задачи в сфере внешнеполитических связей, а также руководством собственными органами.

Согласно возложенным на него задачам Министерство иностранных дел:

— принимает участие в осуществлении внешнеполитической деятельности государства;

— разрабатывает предложения относительно основ внешних отношений и в установленном порядке представляет их Президенту Украины;

— разрабатывает и представляет Президенту Украины и Кабинету Министров Украины предложения относительно инициатив международного характера и мероприятий, направленных на повышение эффективности сотрудничества Украины с иностранными государствами и международными организациями;

— вносит в установленном порядке на рассмотрение Президенту Украины, Кабинету Министров Украины предложения относительно разработки проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;

— разрабатывает и представляет Президенту Украины и Кабинету Министров Украины предложения относительно реализации государственной политики по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз, в сфере внешней политики и безопасности проводит соответствующие мероприятия и координирует мероприятия, осуществляемые органами исполнительной власти в этой сфере;

— разрабатывает и вносит Президенту Украины предложения относительно признания иностранных государств, установления дипломатических отношений с иностранными государствами;

— проводит работу относительно повышения роли международного права в международных отношениях;

— оказывает содействие расширению политических, экономических, научно-технических, культурных, гуманитарных и иных связей Украины с иностранными государствами и международными организациями;

— оказывает содействие во взаимодействии органов исполнительной власти с органами законодательных и судебных властей в части осуществления ими внешних отношений и соблюдения международных обязательств Украины;

— вносит в установленном порядке предложения относительно заключения международных договоров Украины, прекращения, остановки их действия, в том числе вместе с иными центральными органами исполнительной власти, а также согласовывает представление таких предложений министерствами и иными органами исполнительной власти;

— принимает участие в приведении национального законодательства Украины в соответствие с его международными обязательствами и готовит выводы и предложения относительно проектов законов, иных нормативно-правовых актов по вопросам внешнеполитической деятельности, международных отношений;

— оформляет или по доверенности Кабинета Министров Украины в установленном порядке предоставляет полномочия на заключение международных договоров, а также на участие в работе международных организаций и пр.

В систему Министерства иностранных дел Украины входят:

— дипломатические представительства;

— консульские учреждения;

— постоянные представительства Министерства иностранных дел Украины;

— учреждения и организации, связанные с подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации кадров.

Структура Министерства иностранных дел, кроме руководства Министерства, включает в себя:

— послов по особым поручениям и главных советников;

— региональные управления;

— функциональные управления;

— административно-технические управления.

Министерство иностранных дел Украины возглавляет Министр, которого назначает на должность и освобождает от должности Президент Украины в установленном законодательством порядке.

Министр подчиняется непосредственно Президенту Украины по вопросам, относящимся к конституционным полномочиям Президента Украины.

Он имеет заместителей, которые назначаются на должности и освобождаются с должностей согласно законодательству Украины. Обязанности между заместителями распределяет Министр.

Заместители Министра выполняют по доверенности Министра отдельные его функции и замещают Министра в случае его отсутствия или невозможности выполнять им свои полномочия.

Министр иностранных дел Украины:

— осуществляет управление в сфере внешних отношений Украины, направляет и координирует деятельность иных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к его ведению;

— осуществляет руководство Министерством иностранных дел Украины, его представительствами на территории Украины, Дипломатической академией при Министерстве иностранных дел Украины, иными учреждениями и организациями, относящимися к сфере его управления, а также обеспечивает руководство дипломатическими представительствами Украины за границей, консульскими учреждениями Украины за границей, представительствами Украины при международных организациях;

— присваивает дипломатические ранги советника первого класса, советника второго класса, первого секретаря первого класса, первого секретаря второго класса, второго секретаря первого класса, второго секретаря второго класса, третьего секретаря, атташе и осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Для согласованного решения самых важных вопросов, относящихся к компетенции Министерства иностранных дел Украины, а также для определения основных направлений его деятельности, в Министерстве иностранных дел Украины образовывается коллегия в составе Министра (председатель коллегии), заместителей Министра по должности, иных руководящих работников Министерства иностранных дел Украины и ректора Дипломатической академии при Министерстве иностранных дел Украины.

Членов коллегии утверждает и освобождает от обязанностей Кабинет Министров Украины по представлению Министра. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами Министерства иностранных дел Украины.

При Министерстве иностранных дел Украины действует Дипломатическая академия, устав которой утверждается Кабинетом Министров Украины.

Для рассмотрения научных рекомендаций и иных предложений относительно главных направлений развития внешней политики Украины, обсуждения и изучения самых важных международных проблем и иных вопросов в Министерстве иностранных дел Украины может образовываться Научный совет из высококвалифицированных специалистов и ученых. Состав Научного совета и положения о нем утверждает Министр.

Министерство иностранных дел Украины осуществляет свои полномочия непосредственно и через дипломатические представительства Украины за границей, консульские учреждения Украины за границей, представительства Украины при международных организациях, представительства Министерства иностранных дел Украины на территории Украины, организации и учреждения, относящиеся к сфере его управления.

Министерство иностранных дел Украины при выполнении возложенных на него задач взаимодействует с иными центральными и местными органами исполнительной власти и Советом министерств Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления, объединениями граждан, а также с соответствующими органами иных государств.

Министерство иностранных дел, в границах своих полномочий и согласно действующему законодательству, издает приказы, организовывает и контролирует их выполнение, а в случае необходимости издает вместе с иными центральными органами общие акты.

К центральным государственным органам внешних отношений относятся также и иные министерства и ведомства (государственные комитеты), которые по роду своей деятельности непосредственно причастны к межгосударственным отношениям. В Украине, например, таким ведомством является Министерство внешнеэкономических связей и торговли. Ему, в частности, поручено формировать состав торгово-экономических миссий, которые действуют непосредственно в составе дипломатического представительства Украины за границей. В налаживании международных связей активное участие принимают также Министерства связи, гражданской авиации, культуры, внутренних дел, обороны, экономики, науки и тому подобное. Они не в равной степени задействованы в межгосударственных отношениях, но как раз они составляют систему государственных органов внешних сношений.