Местное управление и самоуправление: состояние и концептуальные положения их совершенствования

Управление на местах осуществляется различными органами, которые отличаются друг от друга порядком формирования, компетенцией, уровнем автономности в решении местных проблем, характером взаимоотношений с центральной властью.
В связи с этим в системе местных органов власти необходимо различать два вида органов – назначаемые из центра (местное управление) и избираемые местным населением (местное самоуправление).

Таким образом, под местным управлением следует понимать управленческую деятельность в масштабе региона, которая осуществляется центральной властью или администрацией высшего территориального уровня управления. В свою очередь, местное самоуправление – это деятельность населения региона – территориального сообщества и его выборных органов по управлению делами региона. Иными словами, местное самоуправление представляет собой самоорганизацию на базовом региональном уровне там, где оно может организоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.
В той мере, в какой они реализуют переданные им полномочия, они подконтрольны государству.

Деятельность органов местного управления и самоуправления носит властный характер. Решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений соответствующего региона.

Государственное и местное управление различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д., причем оно характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, то есть это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества.

Местное управление имеет свойства более низкого уровня: его управленческое воздействие опирается с учетом общегосударственных интересов на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, то есть распространяется на население региона. Следовательно, местное управление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия и, следовательно, тесно взаимосвязано с государственным управлением. Иными словами, местное управление и самоуправление активно взаимодействуют с государственным управлением по вопросам, сочетающим интересы государства в целом, его отдельного региона и конкретного местного сообщества.

Деятельность органов местного управления и самоуправления в нашей стране регламентируется Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» 1991 г.
(в редакции 2001 г.), а также Конституцией Республики Беларусь 1994 г. (5-й раздел «Местное управление и самоуправление»).

Согласно указанным правовым актам к органам местного управления относятся:

· исполнительные комитеты (с правами юридического лица), являющиеся исполнительными и распорядительными органами власти на территории области, района, города, поселка, сельсовета. Исполнительные комитеты первичного уровня – сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения); базового – городские (городов областного подчинения), районные; областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. Исполнительные комитеты разрабатывают и реализуют программы экономического и социального развития, местные бюджеты, распоряжаются коммунальной собственностью региона, принимают решения о создании, реорганизации и ликвидации организаций, решают вопросы охраны правопорядка, здоровья, образования, социального и культурного обеспечения населения и т.п.;

· местные администрации (с правами юридического лица), являющиеся исполнительными и распорядительными органами власти на территории района в городе. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. Они распоряжаются коммунальной собственностью города, организуют работу органов территориального общественного самоуправления, строительство и ремонт жилищного фонда, дорог, осуществляют контроль за содержанием городских территорий, целевым использованием бюджетных и иных доходов, решают вопросы трудоустройства, образования, медицинского, бытового, социально-культурного и иного обслуживания населения и т.п.

К органам местного самоуправления относятся:

· местные Советы депутатов, являющиеся представительными государственными органами на территории соответствующего региона и выступающие основными звеньями системы местного самоуправления. В Беларуси установлены первичный (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы), базовый (городские (городов областного подчинения), районные Советы) и областной (областные Советы) территориальные уровни Советов. В компетенцию Советов входит обеспечение соблюдения законодательства Республики Беларусь, утверждение программ жилищного строительства, социально-культурного и коммунально-бытового обслуживания населения, а также разнообразных прогнозов, планов и программ развития регионов, решение вопросов административно-территориального устройства, распоряжение и контроль за использованием ресурсного и финансового потенциала региона и т.п. Советы являются юридическими лицами;

· органы территориального общественного самоуправления, представляющие собой самоорганизации граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории региона (микрорайона, улицы, двора и т.п.) для исполнения самостоятельных и под свою ответственность инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления (единоличные либо в форме советов, комитетов и др.). Органы территориального общественного самоуправления вправе контролировать работу местных социально-культурных учреждений и предприятий сферы обслуживания, использовать заработанные средства для развития социальной инфрастуктуры региона, принимать на общественную и другую сохранность жилые дома, торговые и спортивные площадки, выступать с инициативами по различным вопросам местной жизни и т.п.

Необходимо указать, что местное самоуправление осуществляется также путем проведения собраний граждан и местных референдумов.

Развитие каждого конкретного региона во многом зависит от системы взаимодействия местных представительных и исполнительных органов власти. При этом совершенствование государственной региональной политики и системы местного управления и самоуправления следует рассматривать как тесно взаимосвязанные процессы, каждые из которых является непременным осуществлением другого. В связи с этим некоторые весьма авторитетные белорусские ученые-регионоведы (например, В.С.Фатеев) указывают на необходимость разработки двух взаимоувязанных, но самостоятельных документов: Концепции государственной региональной политики и Концепции дальнейшего совершенствования местного управления и самоуправления.

Концептуальными положениями этих документов должны стать:

· реформирование системы органов местного самоуправления (местных Советов) в направлении децентрализации управления и укрепления региональной финансовой базы, необходимой для деятельности местных органов, их относительной самостоятельности;

· совершенствование организации представительной и исполнительно-распорядительной власти на местах;

· совершенствование существующего административно-территориального деления Республики Беларусь.

Конечной целью возможных преобразований в рассматриваемой сфере должно стать придание органам местного управления и самоуправления, которые сегодня, к сожалению, рассматриваются преимущественно как часть государственной машины, функций полноценного инструмента согласования местных и национальных интересов. В демократических государствах до 90% всех вопросов, с которыми жители регионов обращаются к властям, решаются на местном уровне. Как показывает опыт, центральные правительства большинства стран мира постепенно приходят к пониманию того, что во многих случаях местные проблемы могут быть наиболее эффективно решены органами самоуправления. Поэтому все большее и большее количество функций передается, делегируется местным органам управления и самоуправления, а роль центральных органов власти в ведении местных дел заметно сокращается.

Одним из ориентиров совершенствования национальной системы местного самоуправления может стать такой важнейший международный правовой акт, как Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 18 октября 1985 г. Некоторые белорусские ученые полагают, что Республика Беларусь, хотя и не является членом Совета Европы, должна придерживаться положений Европейской Хартии и именно в этом направлении целесообразно осуществлять реформирование национальной системы местного управления и самоуправления.