Местные бюджеты и межбюджетные отношения как фактор регионального развития

Экономическую основу местного управления и самоуправления составляют местные бюджеты (областные, районные, городские, поселковые бюджеты и бюджеты сельских советов). Всего в Республике Беларусь функционирует более 1660 местных бюджетов. Совокупность бюджетов соответствующей административно-территориальной единицы представляет собой консолидированный бюджет региона (республики, области, района и т.п.). Так, консолидированный бюджет области включает в себя бюджеты районов, городов областного подчинения и областной бюджет. Соответственно бюджет сельсоветов, поселков, городов районного подчинения и районный бюджет образуют консолидированный бюджет района. Величина консолидированного бюджета той или иной административно-территориальной единицы определяется с учетом среднереспубликанского норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, что позволяет вычислить минимальный консолидированный бюджет.

В соответствии с принятой в Республике Беларусь концепцией развития местных бюджетов, их доходная часть формируется за счет:

· собственных доходов, налогов и сборов (плата за землю, налог на пользование природными ресурсами, налог на недвижимость, местные налоги и сборы);

· закрепленных источников доходов для бюджета каждого уровня;

· отчислений от республиканских налогов и сборов по регулирующим источникам доходов;

· дотаций, представляющих собой средства, выделяемые на безвозмездной основе из вышестоящего бюджета без оговаривания их целевого использования (для сбалансирования нижестоящего бюджета);

· субвенций, являющихся финансовыми средствами, выделяемыми из вышестоящего бюджета на конкретные цели (целевые дотации);

· субсидий, предоставляемых из вышестоящего бюджета для выравнивания уровня социально-экономического развития регионов.

Расходная часть местных бюджетов включает в себя следующие направления:

· капитальные вложения на развитие инфраструктуры регионов, строительство жилья;

· финансирование текущего содержания отраслей социально-культурной сферы (около 70% всех расходов государства на эти цели);

· социальная защита населения (пособия малообеспеченным семьям, инвалидам, многодетным семьям и т.д.);

· дотации (на содержание жилых домов, транспорта, на компенсацию разницы в ценах и т.п.);

· расходы на поддержку АПК;

· расходы на поддержку субъектов малого предпринимательства.

При оценке местного бюджета того или иного уровня пользуются следующими важными характеристиками, параметрами:

а) показателем бюджетной обеспеченности региона, который трактуется как отношение бюджетного потенциала территории к расходам (бюджетный потенциал региона – это объем собираемых на его территории средств в виде налоговых и неналоговых доходов, в том числе предоставляемых из бюджетов вышестоящих уровней);

б) показателем обеспеченности собственными доходами, характеризующим финансовую самостоятельность региона и его возможности по самостоятельному формированию доходной части бюджета и финансированию расходов (сегодня только четвертая часть доходов местных бюджетов формируется за счет собственных доходов, что делает 90% местных бюджетов Беларуси зависимыми от вышестоящих бюджетов, т.е. дотационными).

Для формирования дополнительных источников покрытия расходов местные органы власти создают целевые бюджетные и внебюджетные фонды, средства которых аккумулируются в местных бюджетах, в том числе фонд охраны природы, дорожный фонд, фонд поддержки ведомственных дошкольных учреждений, фонды для финансирования расходов на содержание ведомственного жилищного фонда, целевой бюджетный фонд стабилизации экономики производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия, инновационный фонд.

Государственное регулирование регионального развития через систему государственных и региональных финансов осуществляется на основе принципа бюджетного федерализма, под которым понимается система взаимоотношений между бюджетами различных уровней по поводу распределения и перераспределения финансовых ресурсов. При этом принято выделять два типа бюджетного федерализма – конкурентный, связанный с минимальными перераспределениями средств между бюджетами, и кооперативный, предусматривающий активное участие правительства в выравнивании межрегиональных диспропорций. Во втором случае деятельность правительства связана с вертикальным и горизонтальным бюджетным выравниванием, под которым понимается достижение сбалансированности местных бюджетов. При этом вертикальное выравнивание предполагает устранение несоответствий между расходными и доходными частями регионального бюджета за счет предоставления недостающих ресурсов из бюджета вышестоящего уровня. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение средств между местными бюджетами одного и того же уровня с целью компенсации вариации бюджетных потенциалов различных территорий и обеспечения всем гражданам вне зависимости от региона их проживания равных возможностей. Таким образом, бюджетная система государства считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для выполнения его функций. Горизонтальная сбалансированность предполагает общее равновесие доходов и расходов в бюджетах отдельных регионов.

Следует указать, что вертикальное и горизонтальное выравнивание свойственно практически всем странам. Оно достигается использованием общих (универсальных) и целевых (специальных) трансфертов, причем для развития «проблемных» регионов во многих странах применяются обе трансфертные системы. Так, в некоторых странах (например, в Японии) при определении величины выравнивающего общего (универсального) трансферта учитывается разница между расчетной величиной бюджетных потребностей региона и его налоговым потенциалом. В других странах (например, в Дании) на величину выравнивающего трансферта влияют показатели, характеризующие степень депрессивности региона (среднедушевой доход, уровень безработицы, бедности и т.п.). В отдельных странах (Германия и др.) при решении вопросов регионального развития практикуется формирование отдельных фондов общего (выравнивающего) трансферта «проблемных» территорий. Для других государств (США и др.) особо важная роль в решении проблем развития депрессивных и отсталых территорий отводится целевым (специальным) трансфертам. Кроме того, депрессивным и отсталым регионам может предоставляться особый бюджетный статус.

В Республике Беларусь также активно используются различные методы финансового выравнивания, в том числе:

· финансирование из фонда поддержки административно-территориальных единиц, создаваемого за счет отчислений от налога на добавленную стоимость и налога на доходы и прибыль, зачисляемых в республиканский бюджет;

· трансферты, осуществляемые в виде субвенций на содержание объектов социально-культурной сферы, субвенций на строительство объектов коммунальной собственности и субсидий на жилищное строительство.

В рамках общего финансового выравнивания устанавливается среднереспубликанский норматив бюджетной обеспеченности по отраслям непроизводственной сферы на одного жителя и поправочные коэффициенты по областям, учитывающие региональные особенности функционирования учреждений непроизводственной сферы. Исходя из указанного норматива и численности населения по регионам, определяется объем бюджетных ассигнований. Для регионов, имеющих расходы ниже норматива, предусматривается выделение средств из фонда поддержки для доведения бюджетной обеспеченности до среднереспубликанского уровня.

Важная роль в регулировании экономических процессов в регионах отводится прогнозированию и планированию финансов, для чего разрабатывается перспективный баланс доходов и расходов, учитывающий потребности в финансировании тех или иных сфер (сводный баланс финансовых ресурсов региона).
В процессе планирования статей сводного баланса определяется объем денежных средств, необходимый для выполнения социально-экономической программы региона, обозначаются их источники, выявляются резервы роста доходов и экономии в расходах, устанавливаются оптимальные пропорции в распределении средств между соответствующими статьями баланса.

Прогнозирование и планирование финансовых показателей осуществляется с использованием следующих методов:

· экстраполяции, основанной на учете существующей динамики финансовых показателей и устойчивых тенденций ее изменения;

· математического моделирования, связанного с построением и анализом финансовых моделей, имитирующих реальные экономические процессы в регионах;

· нормативного, предписывающего использование норм и нормативов в социальной и производственной сферах;

· балансового, предполагающего координацию, согласование количественных характеристик всех разделов финансовых планов между собой;

· экспертных оценок, который основан на предположениях, прогнозах, оценках, сделанных компетентными специалистами в отдельных отраслях науки, народного хозяйства, региональной экономики.

Необходимо указать, что в условиях экономики преимущественно рыночного типа, когда механизм цен и конкуренция объективно приводят к социально-экономической дифференциации субъектов хозяйствования и регионов, роль финансового планирования и прогнозирования развития регионов имеет огромное значение. По крайней мере изученный нами выше опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что тщательное планирование финансовой помощи проблемным регионам – обычная практика как в национальной, так и супранациональной региональной политике большинства европейских стран.