Формирование и развитие системы регионального управления в России

Российская Федерация, которую специалисты в области регионалистики считают уникальной страной не только по европейским, но и по мировым масштабам, демонстрирует не только огромную территорию и множественность регионов, но и колоссальные различия в природных, исторических, социально-демографических, экономических и политических условиях их развития. Поскольку Россия встала на путь радикальных рыночных реформ (в 2003 г. Российской Федерации официально предоставлен долгожданный и доставшийся ей весьма дорогой ценой статус страны с рыночной экономикой), то фундаментальный недостаток рынка, связанный с генетической предрасположенностью последнего к социально-экономической дифференциации граждан, регионов, стран и континентов, в этой стране проявил себя с особой устрашающей силой. В итоге, в России возникла беспрецедентная неравномерность регионального развития, прямая угроза ее территориальной целостности вплоть до локальных вооруженных конфликтов между центром и сепаратистами. Все это свидетельствует о том, что Россия просто «обречена» на проведение сильной государственной региональной политики, на использование ее как инструмента сохранения и упрочения социального, экономического и территориального единства страны. В этом, кстати, заключается основная специфика российской региональной политики, имеющей для страны жизненно важное значение.

Российская Федерация сегодня состоит из 89 субъектов, в том числе 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов и 2 городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, для целей экономического прогнозирования и программирования в Российской Федерации используется укрупненная сеть территориального деления, состоящая из 11 экономических регионов (Северный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный регионы), а также в 2000 г. в России образованы 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный).

Наличие огромных различий между регионами России – одна из самых серьезных проблем этой страны, поскольку оно таит в себе прямую угрозу ее существованию. Некоторые из этих различий имеют глубокие исторические корни, обусловленные тем, что в прошлые века в Россию вошли территории и социальные общности, находящиеся на разных стадиях развития. В советские времена острота отдельных различий сглаживалась в результате плановой политики выравнивания уровня социально-экономического развития как граждан, так и регионов и с помощью других политических, в том числе и силовых, решений.
С переходом к рыночной экономике, сопровождавшимся органическим гипертрофированным отторжением любых проявлений планирования, региональные различия в этой стране не только обострились, но и дополнились новыми весьма острыми территориальными диспропорциями. В настоящее время различия российских регионов имеют не только ярко выраженный количественный, но и расширенный качественный характер. В частности, в Российской Федерации отмечается весьма контрастная асимметрия по следующим направлениям:

1. «Север–юг» (широтная зональность). В настоящее время так называемый север составляет около половины территории России, дает значительно больше половины ценного сырья, но освоен и заселен выборочно. Юг России относительно невелик и небогат, но весьма плотно заселен;

2. «Запад–восток». На европейскую Россию, занимающую лишь четверть территории страны, приходится до 80% ее населения и более 70% ВВП, в то время как восточные регионы демонстрируют низкую плотность населения и относительно небольшой уровень промышленного потенциала;

3. «Центр–периферия» («ядро–периферия»). Сегодня в Российской Федерации наблюдаются весьма значительные различия в уровне социально-экономического развития не только столицы и остальных субъектов федерации, но и центров этих субъектов и их территорий. Причем различия внутри субъектов Российской Федерации зачастую сильнее, чем различия между субъектами;

4. «Русские регионы–иноэтнические регионы» («русские регионы–автономии»). Данный вид региональных диспропорций (по этническому признаку) является характерной особенностью Российской Федерации, где, по мнению некоторых специалистов (например, академика Д.Львова), именно русские регионы понесли наиболее тяжелые потери в результате рыночных реформ.

Наряду с указанными качественными диспропорциями в России весьма контрастны и их количественные характеристики. В частности, здесь наблюдаются следующие беспрецедентные по величине диапазоны вариации региональных различий:

· дифференциация валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в отдельные годы достигала 21-кратной величины и по сей день остается весьма высокой;

· трансформационный спад промышленного производства в регионах также оказался весьма дифференцированным: в
9 регионах он превысил 65%, в 32 он оказался более 50%, в 34 – более 35%, в 11 – более 20% и лишь в одном регионе он оказался менее 20%, что в целом характеризует катастрофические последствия либерально-рыночного «оздоровления» экономики этой страны;

· изменение среднего уровня безработицы в регионах достигло двадцатикратного значения и находилось в 1997 г. в интервале (4,8–58,2%) при среднем уровне этого показателя в стране 13,3%;

· вариация среднедушевых доходов населения превысила пятнадцатикратное значение (от 270 до 4017 руб. в месяц на одного жителя);

· объем оказания услуг населению изменялся в зависимости от региона в 56 раз (от 186 до 10400 руб. на одного жителя);

· розничный товарооборот в отдельных регионах составил всего 760 руб. на душу населения, в то время как в Москве он достигал значения 35,5 тыс. руб.

Некоторые аналитики отмечают еще одну проблему, которая заключается в том, что сегодня в России сформировалось новое региональное «ядро», сконцентрировавшее в невиданных ранее масштабах реальную финансовую власть. Согласно некоторым данным, в Москве сегодня сосредоточено до 70–80% всех финансовых ресурсов России, а с учетом Санкт-Петербурга – все 90%, в то время как на долю остальной России приходится всего лишь 10–15%.

Наряду с социально-экономическими проблемами в России ярко выражена региональная политическая нестабильность и правовая региональная асимметрия. В частности, здесь велика угроза территориальной дезинтеграции и распада страны, в том числе и по причине вышеперечисленных количественных и качественных факторов социально-экономического расслоения. Этот процесс (волна суверенитетов и так называемой «республиканизации» регионов) нашел противоречивое отражение в Конституции Российской Федерации (1993 г.), поскольку, с одной стороны, она декларирует равенство всех субъектов Российской Федерации, а с другой, закрепляя разный статус республик и других субъектов, скорее содействует асимметричному региональному развитию. В итоге в России наряду с процессом «республиканизации» субъектов наметился ряд негативных тенденций, связанных с присвоением регионами полномочий федеральной власти (приостановление на их территориях действий законов и иных актов Российской Федерации, объявление природных ресурсов собственностью субъектов, прямой выход на арену внешней политики и международных отношений и др.).

После финансово-экономического кризиса 1998 г. региональная асимметрия возросла настолько, что отдельные субъекты Российской Федерации самовольно объявили о приостановке своих платежей в центр, закрыли свои границы для вывоза сельскохозяйственной продукции, начали осуществлять самовольную денежную эмиссию (Калмыкия), объявили о верховенстве своих законов над федеральными (Башкирия) и т.п. Иными словами, региональные политические проблемы настолько приблизили страну к распаду, что возникла острейшая потребность в реформировании региональной политики. Однако, российское руководство в период реформ вело себя так, что складывается впечатление, будто бы оно было заинтересовано в распаде России, что, впрочем, соответствует устремлениям ведущих западных держав, не желающих иметь в лице этой страны сильного конкурента (в книге Зб.Бжезинского «Великая шахматная доска» прямо говорится о том, что Запад весьма заинтересован в распаде России на 3 и более самостоятельных государств). В частности, созданное в 1994 г. Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политики в период до 2000 г. реформировалось, дробилось, объединялось и переименовывалось 5 раз (практически 1 раз в год), а в октябре 2001 г. вообще было ликвидировано. Данная нестабильность привела к тому, что в стране на протяжении длительного времени не было устойчиво функционирующего органа исполнительной власти, ответственного за реализацию государственной региональной политики.

Начиная с 2000 г., руководство Российской Федерации стало уделять решению региональных проблем все более пристальное внимание. В это время в дополнение к Федеральному фонду поддержки субъектов Российской Федерации, организованному в 1994 г., создаются еще два новых финансовых инструмента реализации региональной политики – Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов. Использование аккумулируемых в этих фондах ресурсов, а также ассигнований из федерального бюджета, направлено на предоставление:

· субвенций (безвозмездного целевого финансирования расходов региональных бюджетов за счет бюджетов верхних уровней);

· дотаций (безвозмездного выделения средств для покрытия дефицита нижестоящих бюджетов);

· трансфертов (оказание помощи дотационным субъектам Российской Федерации);

· компенсаций (безвозмездной помощи регионам для осуществления закупок энергоресурсов и продовольствия в условиях роста цен на них).

В качестве одной из наиболее важных форм реализации государственной региональной политики в России в настоящее время рассматриваются федеральные программы регионов. Однако, значимость и эффективность этих программ вызывает у специалистов достаточно скептическое отношение, поскольку число таких программ стремительно растет, а их недофинансирование стало хроническим. Таким образом, Российская Федерация является страной, где решение или хотя бы смягчение региональных проблем является едва ли не главной задачей руководства страны, а совершенствование региональной политики – наиболее актуальной проблемой системы государственного управления.