Бюрократия как идеальный тип

 

Сравнение бюрократии и легитимного господства со всеми ранее существовавшими типами — патриархальным, сословным, харизматическим — убеждает в несомненном преимуществе первых. Бюрократия является самым сложным и рациональным устройством, когда-либо придуманным человечеством. Вебер был убежден в этом, но вместе с тем он прекрасно понимал, что в чистом виде рациональная бюрократия — иерархическая организация высококвалифицированных экспертов — в реальности не существует. Он предупреждал, что описывает только ее идеальный тип. Если вспомнить картину бесхозяйственности и нерациональности, изображенную Эмерсоном, то станет ясным, что даже такая передовая страна, как США, по крайней мере, в начале XX века, была далека от совершенства. Еще дальше отстояла от него Россия — и царская, и советская. Западной бюрократии здесь практически никогда не было. Вместо нее существовал некий паллиатив, синтез рационально-формального управления с патриархальным и феодально-сословным. А подобное смешение, как известно, приносит вреда гораздо больше, чем пользы.

Бюрократия и социализм

 

Вебер утверждал, что социализм в гораздо большей мере, чем рыночный капитализм, требует бюрократии. Но то имеется несколько причин. Первая — наличие централизованного политического контроля над плановой, или бюджетной экономикой. Вторая — охват иерархическими отношениями не отдельных сегментов, а всего организма общества. Государство как основной поставщик бюрократов пронизывает сначала институт собственности (огосударствление собственности), а затем производство и социальную жизнь. Государственное распределение ресурсов и продуктов труда предполагает замену формальной рациональности материальной, что в конечном итоге ведет к нарастанию иррациональности в управлении. В управлении экономкой начинают преобладать мотивы политического и идеологического престижа типа «первая в мире страна рабочих и крестьян», «самое демократическое государство». Большое значение приобретают уравнительные тенденции в психологии масс, стремление последних идентифицировать себя с могуществом и властью, использование политической элитой массовых стереотипов, символов «нации» и «державы» [135, с. 624 — 625].

При таких условиях бюрократия из института рационального управления, технического инструмента эффективного руководства превращается в господствующую силу — «монократическую бюрократию».

Вопросы к главе

1. Сравните подходы к управлению Тейлора и Вебера. В чем они сходны и чем различаются?

2. Приведите аргументы «за» и «против» отстранения рабочих от участия в управлении.

3. Постройте сравнительную таблицу для рациональной и иррациональной бюрократии. Выпишите их характерные черты.

4. Прочитав дополнительную литературу, сопоставьте социалистический и капиталистический типы бюрократии. Чем они различаются?

5. Проследите историческую эволюцию характера, приемов, стиля и методов функционирования бюрократии от Древнего Египта до постиндустриальной Америки. Выделите основные вехи.

Конкретный пример 1

Египетская бюрократия

 

Социальное положение и материальное благополучие египтянина зависело от того, какую ступеньку в служебной иерархии он занимал. Доступ к службе был облегчен для знати, хотя не был закрыт для других сословий. Он зависел от уровня образования, поэтому счастливчики, попавшие в правительственную придворную школу, могли дослужиться до высших постов и завещать свой статус детям. Последние автоматически вступали в ряды аристократии, но служебную карьеру должны были начинать снизу — с должности обыкновенного писца.

Несмотря на множество должностей, точного разграничения функций не существовало. Отсюда споры и вражда между отдельными ведомствами. Характерная черта египетской бюрократии — широкое совместительство и параллельное существование системы должностей и системы чинов. Управление провинциями лежало на номархах, совмещавших судебную власть и сбор податей. Они назывались «начальниками поручений». Во главе чиновной знати стоял визирь, соединявший судебную, административную и полицейскую власть. Его именовали «начальников всего государства» либо «созерцающим тайны неба». На него возлагались обязанности издавать законы, повышать в чинах, устанавливать пограничные камни, улаживать конфликты между чиновниками. В его ведении находились государственный архив и шесть судебных палат.

Важным вельможей был также хранитель печати, или казначей. Его титул — «заведующий всем, что есть и чего нет». Под его началом состояли смотрители «двух житниц», рядовые писцы, «начальник царских угодий», заведующие царскими виноградниками, министр общественных работ (начальник работ), военный и морской министры. Кроме них были коменданты крепостей, начальники караванов, главы замков, округов и деревень, начальники жрецов.

Представители знати носили титул «стоящий над людьми», обозначавший принадлежность к высшему сословию. Верхушка знати — князья — имели кроме того придворные титулы: «царский знакомый», «друг», «единственный друг». Венец карьеры чиновника — получение сана «имахи» — подданного царя. Он имел право еще при жизни строить себе гробницу. Обычным вознаграждением для верных подданных были саркофаг из казенных каменоломен, жертвенная доска, фасад гробницы для заупокойного культа, участок земли. За особые заслуги жаловались целые города. В своих посмертных автобиографиях, начертанных на стенах гробниц, вельможи обязательно перечисляли как свои заслуги, так и царские милости. В сохранившейся автобиографии вельможи Птамепсеса говорится, что он был воспитан во дворце вместе с царевичами, женился на старшей царевне, сделался верховным жрецом в Мемфисе и настолько возвысился, что «его величество позволил ему целовать свои ноги и не позволил ему целовать пол».

Чиновникам — гражданским и духовным — могли быть пожалованы особые привилегии — освобождение от повинностей (переноска тяжестей, выполнение поручений), кормления скота, полевых работ, постоя курьеров. За это они должны были не только ревностно выполнять свои обязанности, но и следить за благополучием своих подданных. В автобиографиях номархи гордились не только тем, что их любит фараон, но и тем, что отечески заботились о жителях вверенных им городов. В знак благодарности подданные называли своих детей именами любимых правителей.

Номархи с удовольствием повествовали о добрых делах. Один из них, по имени Амени, уверял: «Не было дочери бедняка, которую бы я обидел, не было вдовы, которую бы я утеснил..., не было голодного в мое время». Забота о подданных не оставалась незамеченной фараоном. Он щедро награждал чиновников, помня о том, что сильная центральная власть, патерналистский стиль управления препятствовали развитию центробежных сил и сепаратистских устремлений.

Повышение в должности сопровождалось не только дополнительными привилегиями (лично чиновнику и его подданным), но и эмоциональным подъемом, высокой мотивацией. Вельможа Сиренповет возвысился до того, что стал «вторым из двух и третьим из трех на этой земле». «Я сильно кланялся, пока горло не лишилось дыхания. Я ликовал, когда меня подняли до неба, плясал подобно планетам. Мой город ликовал, мои войска ликовали, старики вместе с детьми были в радости».

Источник: Тураев Б.А. История Древнего Востока. Т. I. Л., 1936. — С. 198-203, 218, 221.

Вопросы к примеру

1. Какие наиболее важные ступени управленческой пирамиды можно выделить в Древнем Египте?

2. Каким образом происходило разграничение функций у высших должностных лиц?

3. Рассмотрите описанный в примере механизм повышения в должности и систему привилегий. Проведите параллели с современностью и с концепцией бюрократии Вебера.

Конкретный пример 2

 

Инструкция визиря Рехмира

 

«Выслушивая подчиненных, визирь должен сидеть на своем седалище. На полу должен быть ковер, за спиной и под ногами — подушка, в руках — палка. Перед ним должны быть развернуты 40 кожаных свитков с законами. По обе стороны стоят вельможи Юга, начальник кабинета — справа, докладчик — слева, секретари — рядом. Каждый выслушивается по очереди. Говорящего представляет курьер визиря. Визирю докладывают о положении дел в крепостях Юга и Севера, закрытии и открытии присутственного места, входящих и выходящих из царского дома. Ему докладывают о своей деятельности столоначальники.

После этого он должен идти на совет к царю и войти в покои раньше главного казначея, который должен ожидать у северного фасада. Когда оба сановника доложат друг другу о положении дел на текущий момент, визирь посылает открыть все двери царского дома, чтобы все могли входить и выходить с ведома курьера. Курьер должен распорядиться, чтобы все это было записано.

Всякое прошение на имя царя излагается в письменном виде и подается визирю. Когда к нему обращаются по поводу земельных отношений, визирь должен послать к просителю своего курьера — сверх слушания дела у поземельного инспектора уездного совета. Согласно закону, визирь должен вынести решение для земли Севера и Юга в течение двух месяцев, вблизи столицы — в течение четырех дней. Визирь регулярно заслушивает местных чиновников о поземельных отношениях в их уездах. Коменданты и сельские старшины обязаны письменно докладывать визирю в первый день каждого четырехмесячного периода. Заведующий царским столом и военный совет являются к нему, чтобы получить инструкцию об управлении войсками.

Все чиновники, с первого до последнего, являются в залу визиря, чтобы спросить его совета. Ему докладывают обо всем и он выслушивает все дела. Он назначает военных и гражданских чиновников для царской администрации. Визирь принимает и хранит у себя все документы номов, контракты, документы о храмовых доходах и налогах граждан, он составляет списки всех быков, наблюдает за каналами в первый день каждой декады, заботится о водоснабжении страны, разбирает тяжбы и дела об арестах, приграничные конфликты. Он заведует наблюдением выхода Сириуса и поднятия Нила. Ему предоставляют отчет все служащие на флоте от высших до низших чинов».

Этот текст, запечатленный на гробнице визиря Рехмира, является достаточно традиционным и стереотипным. Подробные описания своих должностных обязанностей и функций оставляли многие чиновники Древнего Египта. Иногда они иллюстрированы изображением деловых сцен: прием посетителей, тексты законов и списки должностей, дворцовый ритуал.

Источник: Тураев Б.А. История Древнего Востока. Т. — /. Л., 1936. — С. 264-270.

Вопросы к примеру

1. Можно ли считать, что визирь перегружен должностными обязанностями и функциями?

2. Как бы вы оценили уровень централизации власти — (высокий, средний, низкий) — у высших должностных лиц в Египте?

 

Глава 12

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ТЕОРИЯ

Именно Анри Файоль (1841 — 1925) соединил идеи функциональной администрации Тейлора и старый принцип единоначалия (существующий «со времен царя Гороха»), в результате чего получил новую схему управления, которая и легла затем в основу современной теории организации. Файоля называют отцом современной менеджментской теории за то, что он был первым, кто поднялся над уровнем заводского цеха, обобщил принципы и искусство управления администрации в целом [96, с. 42]. Кроме того, его считают самым выдающимся европейцем, внесшим свой вклад в «классическую» школу менеджмента [15, с. 253].

Личность А.Файоля

 

Подобно американцу Ф.Тейлору, А.Файоль был инженером по образованию, предпринимателем по социальному положению и менеджером по интересам и личным качествам. Подобно Г.Эмерсону, Файоль являл собой личность неординарную, творческую, с разнообразными интересами и широкой эрудицией. Его, как и Эмерсона, больше притягивали философские и общенаучные аспекты менеджмента, осмысление его исторической и социальной роли в развитии современного общества, общие принципы организации и управления персоналом.

Файоль является автором книг по борьбе с пожарами на угольных шахтах, исследованию геологических формаций угольных месторождений, а также по искусству администрирования. В течение 30 лет он возглавлял крупную горнодобывающую и металлургическую компанию во Франции. Приняв ее в крайне неблагополучном экономическом состоянии, фактически на грани банкротства, Файоль к 1918 г. вывел фирму в число самых могучих и процветающих предприятий.

В своей главной книге «Общая промышленная администрация» (1916) Файоль обобщил управленческий опыт и создал логически стройную систематическую теорию менеджмента. Своей практикой в качестве эффективного лидера и своими работами, написанными живым и в то же время академически изящным стилем, Файоль доказал, что управлению можно научиться только в том случае, если теория строго сформулирована. Именно поэтому, выйдя в отставку, он посвятил свое время популяризации теории администрирования: выступал на различных конференциях и симпозиумах, создал французский Центр административных исследований и пытался применить свои идеи в реорганизации государственного и общественного управления. Они освещены в другой его книге — «Административная теория государства» (1923).