Административные реформы Екатерины II.

Реорганизация высшего и центрального управления

Как мы знаем, в первые годы своего правления Екатерина II занималась вопросами укрепления своих позиций на престоле. Придя к власти, она обнаружила много такого, что не соответствовало ее представлению о государственном управлении.
Указом от 15 декабря 1763 г. была проведена реформа Сената. По замыслу Екатерины II она должна была улучшить работу высшего органа государственного управления. Это было связано с тем, что Сенат после смерти его основателя не отвечал своим высоким задачам. Сенат, обладавший огромным количеством функций, подавлял самостоятельность подчиненных ему учреждений. С другой стороны, амбиции Екатерины II не могли мириться с самостоятельностью Сената. В этой связи она пыталась сделать из Сената обычное бюрократическое учреждение.
В ходе осуществленной реорганизации Сенат был разделен на 6 департаментов, каждый из которых наделялся конкретными полномочиями. Наиболее широкими функциями обладал первый департамент (обнародование законов, управление государственным имуществом и финансами, управление промышленностью и торговлей, осуществление финансового контроля). Особенностью новой структуры Сената было то, что все вновь образованные департаменты становились самостоятельными подразделениями. Они решали дела собственной властью. Тем самым достигалось ослабление роли Сената как высшего государственного ведомства.
Стремясь ограничить самостоятельность Сената, Екатерина II расширила функции генерал-прокурора Сената. Он осуществлял контроль и надзор за всеми действиями сенаторов и являлся личным доверенным Екатерины II. Генерал-прокурор также обладал единоличным правом вносить предложения о рассмотрении дел на заседании Сената. По сути, он являлся высшим чиновником государства.
Одновременно с реформой Сената была усилена роль личной канцелярии при монархе, через которую императрица общалась с высшими и центральными государственными учреждениями. Личная канцелярия существовала и при Петре I. Созданный им Кабинет служил царю военно-походной канцелярией для оперативного управления государственными делами. При Екатерине II это учреждение было преобразовано в канцелярию статс-секретарей, назначаемых из преданных престолу людей.
Усилению централизации государственного управления была подчинена политика Екатерина II в отношении Церкви. Она завершила секуляризацию (изъятие чего-либо из церковного ведения и передача светскому) церковного землевладения. В ходе секуляризационной реформы 1764 г. все монастрыские земли были переданы в управление Коллегии экономии. Жившие на бывших монастырских землях крестьяне переходили в разряд государственных крестьян. Монахи также переводились на госсодержание. Духовенство окончательно превратилось в одну из групп государственного чиновничества.
Также при Екатерине II усиливается полицейская деятельность. Была создана Тайная экспедиция (1762 г.), вместо ликвидированной Петром III Тайной канцелярии. Эта особая структура Сената ведала политическим розыском, рассматривала материалы следственных комиссий. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции осуществлял генерал-прокурор Сената. Екатерина II лично занималась возбуждением сыскных дел, участвовала в расследовании наиболее важных дел.

Учреждения о губерниях 1775 г. и создание единой системы территориального управления

7 ноября 1775 г. был издан указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало губернской (областной) реформы. Созданная система местного управления оказалась эффективной и просуществовала до великих реформ Александра II.
Надо сказать, что крестьянская война под предводительством Е. Пугачева выявила слабость существовавших ранее местных органов власти, их неспособность предотвратить и погасить крестьянский бунт. Отчасти удручающее положение на местах было связано с непродуманным преобразованием областной администрации, произведенной в последние годы правления Петра I. Тогда большинство губернаторских функций на местах было передано воеводам, управлявшим провинциями.
Стремясь исправить положение, в 1764 г. Екатерина II издала указ «Наставление губернаторам», результатом которого стало значительное усиление на местах власти губернаторов. Отныне основной фигурой местной администрации становился губернатор.
В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского правления. Губернская реформа была необходима в целях внутренней безопасности страны.
В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. С целью улучшения системы местного управления было произведено разукрупнение губерний, уменьшены из размеры. Число губерний было доведено до 50, вместо 23. Вместо прежней трехуровневой системы административного деления: губерния-провинция-уезд, устанавливалась двухуровневое деление: губерния-уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде – от 20 до 30 тыс.
Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Выход был найден в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В губерниях рядом с губернским правлением (губернатор и два его советника) были созданы новые бюрократические учреждения. Ими стали казенные палаты,ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии, а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.
Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность. В тоже время она оставляла без изменения органы центрального управления, а это придавало реформе некоторую незавершенность. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места (губернским палатам), ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена госуправления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком областной реформы было создание нового административного деления на основе только демографического критерия, без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.

Органы сословного самоуправления и создание системы сословных судов

Особенностями областной реформы Екатерины II принято считать: децентрализацию власти и усиление роли земского элемента в местном управлении. Екатерина II решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства.
Стремясь дать дворянству сословную организацию и первенствующее значение в местной администрации, власть инициировала создание на местах в уездах выборных сословных учреждений – дворянских собраний. В их руках было сосредоточено все местное самоуправление. Каждые три года дворяне съезжались для избрания должностных лиц и избирали уездного представителя, капитан-исправника (судебные и полицейские функции). Через этих представителей дворянство управляло всеми делами в уезде.
Особое положение среди новых дворянских учреждений занимал нижний земский суд. Он заменил прежнее воеводское управление. Члены нижнего земского суда – капитан-исправник и 2-3 заседателя избирались дворянским собранием на 3 года из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления. В функции нижнего земского суда входило: сохранение в уезде благочиния, порядка, наблюдение за исполнением законов, надзор за торговлей, принятию мер по предотвращению болезней, искоренение воров и т.д.
С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия. По Жалованной грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в губерниях дворянские собрания, выдавать грамоты на дворянство. Грамоты выдавались только потомственным дворянам с недвижимым имуществом в данной губернии. Губернское дворянство имело собственный бюджет, дом для заседаний, печать и архив. Тем самым дворянское собрание превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица.
В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд:
- уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии – для дворян;
- городовые магистраты и контролирующий их городской магистрат – для горожан;
- нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе – для государственных крестьян.
Апелляционной инстанцией по отношению к ним выступала палата гражданского суда, а высшей апелляционной инстанцией для самой палаты являлся Правительствующий сенат.
Особым не имевшим аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами. Свою деятельность они вели на основании принципа «естественной справедливости». От суда требовалось контролировать законность заключения обвиняемых под стражу, пытаться произвести примирение сторон, освобождать общие суды от дополнительной нагрузки по запутанным делам и преступлениям, которые не представляли значительной общественной опасности. Они состояли из совестного судьи и шести заседателей. Совестный суд действовал только по предложению губернского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо.
К новым учреждениям в системе местного управления относились приказы общественного презрения, создаваемые в каждой губернии. В состав таких приказов входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К основным функциям приказов относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц; устройство домов для безработных, смирительных домов для «сложных» детей, пьяниц.

«Жалованная грамота городам». Развитие городского сословного управления

Екатерина II в своих преобразовательных планах придавала исключительное значение развитию русских городов. Необходимость городской реформы диктовалась неустроенностью русских городов, слабостью городского управления. Начиная с реформ Петра I, формы городского управления многократно менялись, в управлении городами отсутствовало единообразие, он не имело самостоятельного статуса.
Первые реформы Екатерины II ничего принципиально не изменили в административном управлении городов, они лишь внесли некий порядок – наделили города статусом самостоятельной административной единицы. Так же как и раньше, города управлялись городничими и комендантами, назначаемыми из дворян. Администрацию столичных городов возглавляли назначаемые центральной властью полицмейстеры.
21 апреля 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» («Жалованная грамота городам»), положившая начало широкой городской реформе. Она являлась первым в истории России законодательным актом, закреплявшим организацию городского управления.
По Жалованной грамоте городам население города подразделялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по имущественному положению и роду деятельности. К ним относились: 1) «настоящие городовые обыватели», к которым принадлежали владельцы городской недвижимости; 2) купцы всех трех гильдий, 3) цеховые ремесленники; 4) «иногородние и иностранные гости»; 5) именитые граждане (должностные люди, ученые, архитекторы, живописцы, скульпторы, банкиры, кораблевладельцы и т.д.); 6) посадские-цеховые люди, занятые ремеслом и имеющие свой капитал. Каждая из сословных групп наделялась определенными правами, привилегиями и обязанностями.
Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесословности городского самоуправления. Формировавшееся на основе Жалованной грамоты градское общество наделялось правом юридического лица (иметь недвижимость, собирать с городского населения специальные сборы). Первичным органом городского сословного самоуправления являлось городское собрание, состоявшее из всех городских жителей и избиравшее выборных должностных лиц: городского голову, бурмистров и ратманов в городской магистрат, старост, судей совестных судов. Раз в три года городское собрание по распоряжению губернатора избирало общую городскую думу, являвшуюся распорядительным органом городского самоуправления. Она состояла из гласных от всех шести сословных групп городского населения и возглавлялась городским головой. Исполнительным органом городского самоуправления являлась шестигласная дума, избираемая раз в три года общей городской думой (по одному гласному из шести сословных групп). Ею также руководил городской голова. В компетенцию городского самоуправления входили вопросы городского хозяйства и благоустройства, развитие торговли и промышленности и т.д. В тоже время возможности органов городского самоуправления были ограничены из-за нехватки денежных средств, т.к. бюджет формировался за счет различных сборов с населения города.
Как вы понимаете, в условиях самодержавной формы правления деятельность городского самоуправления была поставлена в строго определенные рамки. Городские собрания собирались только с разрешения губернатора, который контролировал бюджет шестигласной думы. Также дума обязаны была предоставлять отчет по доходам и расходам губернатору и казенной палате.
Деятельность городских дум была ограничена полицейскими учреждениями, наделенных правом вмешиваться в частную жизнь городского населения. По сути, власть в городе принадлежала не шестигласной думе, а городничему или полицмейстеру. 8 апреля 1782 г. Екатерина II подписала «Устав благочиния, или полицейский», согласно которому в городах создавались городские полицейские органы – управы благочиния. Во главе управ благочиния стоял полицмейстер (в губернских городах) или городничий (в уездных городах). Тем самым была реорганизована городская полиция, а система полицейского надзора в городах приобретала более строгий характер. Управа благочинию помимо полицейских функций выполняла еще ряд других: надзор за торговлей, принимала меры против пожаров.
В соответствии с новой структурой городского полицейского аппарата города делились на самостоятельные административно-полицейские части (из 200-700 дворов) во главе с частным приставом. Части делились на кварталы (50-100 дворов) во главе с квартальным надзирателем, который назначался управой благочиния, и имел в своём распоряжении квартальных поручиков, сторожей и дворников. Жалованье полицейским формировалось за счет сборов с городского населения.
Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что именно при Екатерине II было положено начало полицейскому государству в России.