Ювенальное право как основное средство ювенальной политики

Одной из составляющей правовой политики государства является ювенально-правовая политика.

В юриспруденции к данной теме обращались такие учёные, как Волохова Е.Д., Воробьев В.Ф., Гаврилов С.Т., Заряев А.В., Матузов Н.И., Малько А.В., Макаров А.В., Пчелинцева Л.М., Е.Слуцкий и ряд других.

По мнению авторов «Ювенального словаря», термин «ювенальная политика» происходит от латинского слова juvenalis - юный и греческого politike – искусство управления государством – основанное на соответствующем законодательном фундаменте, государственное управление в области общественных отношений по обеспечению благополучия несовершеннолетнего и соблюдения его прав, содержание которого образуют задачи, направления и способы социального развития подрастающего поколения»[17].

Природа правовой политики, по мнению Н.В. Исакова, а также ее содержание, структура и функции представляют определенную сложность и трактуются в юридической и политической литературе неоднозначно, поскольку как считает ученый, правовая политика генетически связана с политикой, ее корни идут от родового интегрирующего понятия «политика». Поэтому своим происхождением она обязана, с одной стороны, политике, как сложному и многогранному явлению общественной жизни.

Для формирования правовой политики, продолжает рассуждать Н.В. Исаков на страницах своей работы, важное значение имеют следующие характеристики политики:

-наличие властных полномочий;

-ее центральным звеном является государство;

-способность определять стратегические цели, выявлять более совершенные формы общественных отношений;

-осуществление деятельности в большинстве случаев на профессиональной основе;

-возможность (хотя и не всегда) выражать наиболее общие интересы общества.

Ученый делает вывод о том, что правовая политика:

1) основана на праве и связана с ним;

2) осуществляется правовыми методами;

3) охватывает правовую сферу деятельности;

4) опирается, когда необходимо на принуждение;

5) является публичной;

6) отличается нормативно-организационными началами.[18]

И.А. Ильин видел смысл политики «в служении общему делу»[19], а в другом понимании, «политика – это принятие общих решений о судьбах людей» (К. Дейч).

Можно также видеть ювенально-правовую Российского государства через «призму» «научно обоснованной и последовательной деятельности государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, направленного на достижение стратегических и тактических целей по реформированию общества»[20].

Возможна и другая интерпретация правовой политики как комплекс идей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права[21].

Как отмечает Н.И. Матузов, «правовая политика есть особая форма выражения государственной политики, средство юридической легимитации, закрепления и осуществления политического курса страны, воли ее официальных лидеров » [22].

Основной смысл правовой политики, по мнению Н.В. Исакова состоит в том, что в ее основе лежит система целей, концептуальных идей по организации социальных отношений[23].

Как замечает А.П. Коробова, в основе правовой политики, лежат правовые идеи стратегического характера[24].

В.А. Хохлов, под правовой политикой понимает совокупность правовых действий, ориентированных на политический эффект[25].

А.И. Демидов считает, что правовая политика – это деятельность государства, направленная на развитие системы законодательства, применение и охрану права[26].

И.М. Приходько оценивает правовую политику как «систему мероприятий, осуществляемых государственными органами от имени государства в связи с правом»[27].

О.Ю. Рыбаков подчеркивает, что целью и главным критерием эффективности правовой политики является правовой статус и социально-экономическое положение личности.

В связи с этим он предлагает рассматривать понятие правовой политики в узком и широком смысле.

В узком смысле, правовая политика – это выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма.

В широком смысле – это деятельность, прежде всего, государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающих систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, основанного на Конституции РФ, нормах международного права, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанности[28].

«Правовая политика, по мнению В.В. Субочева, - это наиболее приемлемая форма руководства и регулирования общественных отношений, основывающаяся на оптимальном сочетании правовых средств и юридических конструкций, составляющих эффективный механизм правового регулирования, который проявляет себя в различных формах, опосредует все уровни власти, соответствует выработанной концепции стратегии развития государства и преследует социально-полезные цели»[29].

А.П. Коробова считает, что правовая политика – это средство разумной и эффективной организации правовой жизни общества, представляющее собой деятельность государства, индивидов и их объединений в сфере правового регулирования, состоящую в выработке и реализации правовых идей стратегического характера[30].

А.В. Малько подчеркивает, что в современной России пока нет полноценной правовой политики. Самая же главная беда в том, что нынешняя политика во многом проводится в отрыве от реально существующих общественных отношений, без учета закономерностей развития правовой жизни российского общества. Между тем давно известно, что любой курс, не учитывающий требований действительности, заведомо обречен на провал[31].

С.С. Алексеев пишет, что в России до сих пор нет научно обоснованной правовой политики, поскольку юридические акты служат власти, ее произвольным действиям. Поэтому правовая политика не отличается целеустремленностью, диктуется текущими потребностями. Она бессистемна и во многом хаотична[32].

Следовательно, можно заметить, что на сегодняшний день среди ученых нет однозначного понимания категории «правовая политика».

Вместе с тем, исследуя такой правовой феномен как ювенально-правовая политика, можно с уверенностью сказать, что являясь разновидностью российской правовой политики, она имеет те же признаки, которые имеются и у российской правовой политики.

Обратимся к доктринальным источникам, в которых исследуются элементы ювенально-правовой политики.

«Главным принципом предметного определения ювенальной политики должно стать признание государственной значимости обеспечения адекватной социализации несовершеннолетних в современных условиях и тщательные учет и удовлетворение интересов и потребностей ребенка в качестве стратегической задачи российского государства… Важнейшим направлением государственной ювенальной политики должна стать широкая нормотворческая работа над созданием надежного правового фундамента в области регулирования общественных отношений с участием несовершеннолетних»[33].

Как считает В.Ф. Воробьев, ювенально-правовая политика имеет много общего с ювенальной политикой государства, хотя и не равнозначна последней[34]. Ученый проводит анализ ювенальной политики и ювенально-правовой политики по таким основаниям как объект, субъект, цель, задачи и содержание и приходит к выводу, что «по субъектам и объектам, целям и задачам ювенальная политика шире, чем ювенально-правовая политика. Однако содержательно, технологически и нормативно ювенально-правовая политика точнее и полнее отражает жизненную направленность и безопасность детей и молодежи » [35].

Соглашаясь с мнением Воробьева В.Ф., хотелось бы заметить, что ювенально-правовая политика является «стержнем» ювенальной политики, поскольку именно правовые принципы ювенального права способствуют формированию, развитию, регулированию, наконец, тех общественных отношений, которые складываются в сфере защиты и охраны прав и свобод несовершеннолетних.

Как полагает В.И. Абрамов, "правовая политика в области прав детей - это научно обоснованная, нормативно закрепленная и последовательно осуществляемая деятельность государственных и муниципальных органов власти по созданию эффективного механизма правового регулирования отношений, возникающих в связи с реализацией и защитой прав детей и детства"[36]. При этом автор утверждает, что проблемы заботы о детях рассматриваются и решаются государством и обществом по меньшей мере на пяти уровнях: законодательном, программном, управленческом, исполнительском и просветительском, которые предполагают в свою очередь определенные конкретные правовые механизмы[37].

Основные направления развития ювенальной отрасли российского права берут свое начало из положений ювенальной политики государства[38]и, наоборот, в государственной ювенально-правовой политике прослеживается влияние тех новелл ювенального права, которые происходят сейчас или произойдут в будущем.

Цель ювенальной политики, по мнению Е. Слуцкого,триедина и заключается:

- в создании правовых, экономических, социальных, политических, организационных, финансовых и других условий для успешного функционирования системы жизнеобеспечения молодого поколения и института семьи;

- в повышении качества (жизни) детей, подростков и молодежи;

- в социально-правовой защите многодетной, неполной, кризисной семьи и социально-экономическом поддержании молодой семьи как основополагающего института российского общества.

Ювенально-правовая политика должна базироваться на ювенальном законодательстве. Уже в ближайшее время необходимо разработать проект федерального закона “Об основах и приоритетах единой государственной ювенальной политики в Российской Федерации”[39].

Содержание государственной ювенально-правовой политики, на наш взгляд,[40] включает в себя следующие звенья:

- разработку научно-обоснованных концепций формирования ювенального права в России на современном этапе в условиях экономического кризиса с учетом международного законодательства;

- определение основных направлений в сфере охраны прав и законных интересов ребенка;

- осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей.

Выделить цель и направления государственной ювенально-правовой политики представляется возможным из ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» от 24 июля 1998 г. [41]

Так, п. 1 ст. 4 названного закона целями государственной политики в интересах детей ставит:

- осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией РФ, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений;

- формирование правовых основ гарантий прав ребенка;

- содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции РФ и федеральному законодательству традициями народов РФ, достижениями российской и мировой культуры.

Обращаясь к Конвенции о правах ребенка, можно обнаружить нормы, где содержатся обязанности государства-участника одновременно как субъекта международного права и как «политической организации общества…, гарантирующей права, свободы граждан, законность и правопорядок»[42]– принятие всех необходимых мер для осуществления прав, закрепленных в Конвенции, включая законодательные, административные и другие меры (ст. 4 Конвенции о правах ребенка).

Другие нормы Конвенции подчеркивают международно-правовые обязательства государств, то есть как субъекта международного права. Среди них можно выделить п.4 ст. 23 Конвенции – обмениваться информацией; п.3 ст.28 Конвенции – поощрять международное сотрудничество и развивать его; п.1 ст.38 Конвенции – уважать нормы международного гуманитарного права.

Следовательно, защита прав ребенка, охрана его интересов со стороны государства – цель ювенально-правовой политики,поскольку под защитой и контролем государства в лице государственных органов и учреждений находятся права и свободы несовершеннолетних.

Большинство авторов[43] выделяют в основе формирования ювенально-правовой политики ряд принципов из семейной политики, которая является разновидностью социальной политики:

- законодательное обеспечение прав ребенка;

- государственная поддержка семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе;

- установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей, с учетом региональных различий данных показателей;

- ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда;

- государственная поддержка органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.

Что касается государственной семейной политики, то это есть «целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов по созданию оптимальных условий для выполнения семьей ее функций, гармонизации отношений между личностью, семьей и обществом»[44].

Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. (Национальный план действий в интересах детей) были разработаны при поддержке ЮНИСЕФ (Детского фонда ООН). Этот план, утвержденный Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 942, содержал раздел "Поддержка семьи как естественной среды жизнеобеспечения детей". Особо отмечалось, что в России сложилось острое противоречие между необходимостью обеспечить нормальную жизнедеятельность и развитие каждого ребенка и неадекватными экономическими возможностями большинства семей.

Первым шагом на пути признания ребенка самостоятельным субъектом права, находящимся под защитой государства, является включение в Семейный кодекс Российской Федерации главы "Права несовершеннолетних детей"[45]. "Государство как бы протягивает ребенку руку помощи, помогая ему выбраться из бесправного положения, встать с колен и в полную силу заявить о своем существовании, о своих правах, которые по своему значению не уступают правам совершеннолетних членов семьи"[46].

Впервые семейная политика получила государственный статус с изданием Указа Президента РФ от 14 мая 1996 г. N 712 "Об основных направлениях государственной семейной политики"[47].В нем были определены цели, принципы и механизмы реализации основных направлений семейной политики.

И. А. Дубровская[48], полагает, что принимая, определенные обязательства перед мировым сообществом, Российская Федерация как преемница СССР формирует собственную политику в области защиты детства.

Государство, осуществляя политику в интересах детей, преследует определенные цели, а именно:

- осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;

- недопущение дискриминации детей;

- упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей;

- восстановление прав детей в случаях нарушений;

- формирование правовых основ гарантий прав ребенка;

- содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры.

Можно сказать, что свои истоки ювенальная политика берет непосредственно из семейной политики, которая в свою очередь является разновидностью социальной политики государства.

Кроме того, хочется заметить, что так или иначе ювенально-правовую политику мы анализируем в рамках правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности.

В связи с этим, интересен подход ученого О.Ю. Рыбакова[49], который рассматривает правовую политику в сфере защиты прав и свобод личности как комплекс целей и средств, выраженных в теоретических и практических институтах. Она интегрирует гуманистическое содержание законодательства и разрешает социально-экономическое и политико-правовое противоречия между широкой декларируемостью прав и свобод и низкой степенью их защиты.

Ученым выделяются ее составные компоненты:

- доктринальная составляющая - комплекс идей, ценностей, ориентиров правого бытия личности и их выражение в виде программ конкретных действий;

- организационно-формальная составляющая – конкретно формы, виды, приоритеты правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности;

- перспективно-преобразовательная составляющая – институты, аккумулирующие и воспроизводящие наиболее эффективные и перспективные средства и способы защиты прав и свобод личности.

«Права ребенка - это права человека для детей. Они касаются как защиты индивидуального ребенка, так и создания условий, в которых все дети могут развиваться в своем полном потенциале. Они отражают универсальный и особенный статус детства как период быстрого развития и изменений, в процессе которых уязвимость детей и их права не такие, как взрослых»[50], то знание, полученное Рыбаковым О.Ю. вполне применимо и в отношении ювенальной политики.

Кроме того, Рыбаковым О. Ю. предложены следующие формы реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности:

- правотворческая,

- правоприменительная,

- правозащитная,

- надзорно-контрольная,

- правовое обеспечение функционирования государства и его органов,

- организация деятельности правоохранительных органов,

- подготовка дипломированных юристов в учебных заведениях,

- организация научной деятельности,

- доктринальная,

- правовое просвещение.

Ювенально-правовая политика тесно связана с конституционной политикой России.

Принципами осуществления конституционной политики в сфере защиты прав личности являются, по мнению О.Ю. Рыбакова являются:

а) уважение к идеям конституционализма,

б) прямое действие Конституции РФ,

в) признание и предоставление конституционных гарантий реализации прав и свобод личности,

г) принцип сохранения баланса и разделения государственно-правовой сферы гражданского общества и личности,

д) сохранение целостности и неприкосновенности территории РФ,

е) гласность,

ж) единство законности и демократия как условия защиты прав и свобод личности.

Кроме того, О.Ю. Рыбаков[51] выделяет тенденции правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности, которые на его взгляд, опосредуются:

- во-первых, наличием объективных возможностей для их осуществления,

- во-вторых, усилиями субъектов правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности,

- в-третьих, приоритетными направлениями ее реализации.

Тенденции развития правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности проявляются в целом на фоне тенденций развития права, продолжает рассуждать ученый[52].

Положительные тенденции развития правовой политики в сфере защиты проявляются:

- в формировании и усилении правозащитного характера личности как субъективного условия формирования правового государства;

- в реализации потребности личности участвовать во власти через установление и поддержание народного контроля за властью, правотворчеством и правоприменением, что позволяет расширять социально-правовые условия защиты прав и свобод личности в целом, в преодолении коррупции в органах власти и государственного управления, упрочении права, ценностно-ориентированного на личность[53].

В связи с этим, можно остановиться на вопросе выделения основных направлений ювенально-правовой политики, что подчеркивает ее важность и самостоятельность в рамках правовой политики России.

Одним из направлений ювенально-правовой политики, как представляется, будет тенденция развития отношений в аспекте «ребенок – общество». Это выражается в праве несовершеннолетнего всесторонне участвовать в жизни социума и вносить свой вклад в его развитие.

Нормы Конвенции о правах ребенка закрепляют эти правоотношения следующим образом: ст. 8 – право на сохранение индивидуальности; ст. 12 – право свободно выражать свои взгляды по всем затрагивающим его вопросам; ст. 13 – право на свободу выражения своего мнения; ст. 14 – право на свободу мысли, совести, религии; ст. 15 – право на свободу ассоциации и мирных собраний; ст. 16 – право на частную жизнь; ст.30 – права ребенка, принадлежащего к этническим, религиозным и языковым меньшинствам или коренному населению; ст. 31 - право на отдых и досуг, на участие в культурной и творческой жизни.

Создание условий для реализации ребенком своих способностей в социуме, в их оценке, в приспособлении к изменениям, происходящим в жизни общества, и готовит несовершеннолетних к взрослой жизни, и, наконец, к созданию в итоге собственной семьи, ячейки общества, построенной на нормах морали и нравственности.

Наиболее важным направлением ювенально-правовой политики является урегулирование отношений в аспекте «ребенок - семья», ведь именно семья закладывает основы воспитания в «духе идеалов, провозглашенных в Уставе ООН, и, особенно в духе мира, достоинства, терпимости, свободы, равенства и солидарности», что вытекает из п. 7 преамбулы Конвенции.

В семье ребенок готовится «к самостоятельной жизни в обществе»[54] и «для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении»[55]- таким образом, Конвенция прямо закрепляет права ребенка на семью: право знать своих родителей и право на их заботу (п.1 ст. 7 Конвенции), право поддерживать на регулярной основе личные и прямые контакты с родителями (п.3 ст. 9, п.2 ст.10 Конвенции), право ребенка и его родителей покидать любую страну и возвращаться в свою страну (п.2 ст.10 Конвенции).

Кроме того, в статье 2 Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях[56], закрепляется благополучие ребенка, которое зависит от благополучия семьи, а также в статье 3 Декларации, установлено, что, «забота о ребенке лежит, прежде всего, на его собственных родителях». «Если же родители не проявляют заботы о своем ребенке или она является ненадлежащей, то следует рассмотреть вопрос о заботе о нем со стороны родственников родителей ребенка, о передаче ребенка на воспитание в другую семью или об усыновлении или, в случае необходимости о помещении ребенка в специальное учреждение»[57].

Стало быть, целью семейных отношений относительно реализации прав и свобод ребенка, является рождение и воспитание ребенка, защита его статуса, раскрытие личности ребенка. Тенденция развития в этом направлении видится нам через расширение и реализацию прав ребенка, которое возможно в полной мере, непосредственно в семье.

Возможно, выделение и еще одного направления ювенально-правовой политики в аспекте - «семья - государство».

Согласно Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, в статье 1 провозглашается принцип: «Каждое государство должно уделять первоочередное внимание благополучию семьи ребенка». В рамках этого, Конвенция о правах ребенка закрепляет, что семье «должны быть предоставлены необходимые защита и содействие» (п.5 преамбулы Конвенции).

Со стороны государства должны осуществляться меры, направленные на сохранение целостности семьи (п.п. 1, 2, 4 ст. 9 Конвенции) и ее восстановлению (п. 1 ст. 10 Конвенции). Кроме того, на государство возлагается обязанность принимать меры для борьбы с незаконным перемещением и невозвращением детей из-за границы (ст. 11 Конвенции), а также оказывать помощь родителям и законным опекунам в выполнении своих обязанностей по воспитанию детей (п.п.2, 3 ст. 18 Конвенции).

Рассмотренное направление ювенально-правовой политики раскрывается через призму предоставления со стороны государства материальных благ для семьи (пособия, выплаты и др.), а также нематериальных – духовных благ, пока четко не регламентированных государством.

Семье как основной форме воспитания ребенка со стороны государства должно уделяться больше внимания, чем другим социальным группам в обществе. В связи с этим, ювенально-правовая политика государства должна быть нацелена на сохранение семьи; создание условий для формирования семейных устоев в духе демократических основ; и все это для того, чтобы воспитать ребенка полноценным членом общества, в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека.

Наблюдается тенденция в выделении направления ювенально-правовой политики между обществом и государством по поводу охраны прав ребенка.

В соответствии с Руководящими принципами Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы), «…каждое общество должно придавать первостепенное значение потребностях и благополучию семьи и всех ее членов. Поскольку семья является основной ячейкой, ответственной за первичную подготовку детей к жизни в обществе, правительственным и общественным учреждениям следует прилагать усилия для сохранения целостности семьи, в том числе расширенной семьи. Общество обязано оказывать семье помощь в обеспечении ухода за детьми и их защиты и в укреплении их физического и психического здоровья»[58].

Кроме того, на государство возлагается обязанность защитить ребенка в силу его моральной, умственной, физической незрелости от негативного влияния социума. Например, право ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития (ст. 27 Конвенции о правах ребенка); право на защиту от экономической эксплуатации (ст. 32 Конвенции о правах ребенка); обязанность защитить ребенка от употребления наркотических средств и психотропных веществ (ст. 33 Конвенции о правах ребенка) и от других форм эксплуатации (ст. 36 Конвенции о правах ребенка); обязанность предотвращать похищение детей, торговли детьми и их контрабанды (ст. 35 Конвенции о правах ребенка); обязанность содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка (ст. 39 Конвенции о правах ребенка).

Говоря о ювенальной политике в общем масштабе, стоит указать и на такой аспект, как «социум - семья». Семья помогает ребенку войти в общество со знанием его традиций и морали, а социум, со своей позиции, должен помогать семье, воспитывать ребенка в духе законности, закладывая при этом основы прав и свобод человека и гражданина, тем самым, помогая ребенку «войти» во «взрослый мир», подготовленным к жизни в демократическом обществе.

А.В. Малько и К.В. Шундиков полагают, что правовую политику можно разделить на два самостоятельных, но взаимосвязанных направления, на два «вектора»[59]:

1) политика в сфере права, связанная с правотворчеством, формированием концепции развития страны;

2) политика посредством права, выражающаяся в правовом регулировании общественных отношений и правоприменительной практике.

Применительно к структуре ювенально-правовой политики, можно сказать, что существует два вектора в ее разделении:

- правовая политика в сфере ювенального права, связанная с правотворчеством, формированием концепции ювенального права в России;

- политика посредством ювенального права, выражающаяся в правовом регулировании ювенально-правовых отношений и правоприменительной практике.

Во всех этих «векторах» ключевым моментом будет ювенально-правовой акт, в котором выражена суть конкретного политико-правового результата в области защиты и охраны прав ребенка. И можно также сказать, что функциональность ювенально-правовых актов проявляется, прежде всего, в механизме правового регулирования ювенальных отношений.

Давая характеристику правовым актам в механизме правового регулирования, С.С Алексеев, раскрывает их роль: «…как источник юридических явлений правовой акт выступает в качестве инструмента конституирования их формы, обеспечивает введение, изменение этих явлений. С данной точки зрения, правовой акт представляет собой средство воздействия на содержательные элементы правовой системы, придания им необходимых юридических свойств»[60].

«Существенным для исследуемой проблемы является и то, что функции правового акта проявляются в его особенностях как внешней формы выражения элементов правовой системы:

- правовые акты призваны обеспечить полное и точное выражение содержащейся в них воли;

- они являются одним из необходимых условий правового регулирования – доведения воли государства, организаций, граждан до сведения всех, кого она касается;

- правовые акты – одно из важнейших средств и источников правовой пропаганды и правового воспитания»[61].

Возможно выделение функций актов. Например, универсальных функции актов ювенально-правовой политики и конкретных функции.

Конвенция о правах ребенка – это яркий образец проявления универсальной функции данного нормативно-правового акта в сфере ювенально-правовой политики, поскольку закрепляет основные цели, задачи, направления и тенденции развития государственной политики в этой области регулирования.

Что касается проявления конкретных функций актов ювенально-правовой политики, «конкретика» выражается непосредственно через определенные предписания.

«Главная функция нормативных предписаний, - замечает С.С. Алексеев, - заключается в том, чтобы обеспечить конкретизированное, детальное, точное и определенное нормативное регулирование общественных отношений»[62].

Как нам видится, назначение конкретной функции ювенально-правовых актов выражается в предупреждении различных правонарушений, путем угрозы применения средств государственно-правового воздействия, так и путем обстоятельного регулирования ювенальных отношений.

Следовательно, требуют дальнейшего изучения правовые акты, как средства осуществления ювенально-правовой политики.

Интересные мысли относительно средств правовой политики высказаны О.Ю. Рыбаковым. Он пишет, что средствами ее осуществления являются:

- правовые акты, содержащие гуманистические нормы, направленные на защиту прав и свобод личности;

- правовые знания, актуализирующие правозащитную тематику,

- правовое воспитание,

- использование стимулов и ограничений[63].

В связи с этим возможен вывод. Ювенально-правовая политика – это часть общегосударственной правовой политики, как особой формы выражения государственной воли, основанной на праве, представляющей собой разнообразную деятельность субъектов, целью которой является охрана и защита прав, свобод и интересов ребенка, имеющая собственные стратегические и тактические задачи, построенные на международных приоритетах и принципах ювенального права.

Необходимо определить субъектов ювенально-правовой политики.

В первую очередь субъектом выступает государство. В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1989 г.) содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и формировании института Уполномоченного по правам ребенка.

С 1998 года в ряде субъектов РФ реализуется проект по введению в регионах соответствующей должности. На первоначальном этапе было создано 5 постов Уполномоченных, впоследствии их количество увеличивалось. В 5 субъектах (Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская и Самарская области, г. Москва) пост Уполномоченного введен на основании закона субъекта РФ.

Опыт работы уполномоченных по правам ребенка подтвердил, что проблема нарушения прав детей в нашей стране стоит достаточно остро. В 2004 г. в Москве Уполномоченному по правам ребенка было направлено 794 жалобы и обращения, что почти в два раза больше, чем в 2003 г. Анализ этих обращений свидетельствует, что среди организаций, нарушающих права и законные интересы детей или не оказывающих необходимого содействия в защите этих прав, первое место занимают органы исполнительной власти - 52% случаев, органы опеки и попечительства - 19%, суды - 15% и прокуратура - 6%[64].

Как отмечает Н.И. Матузов, российская правовая политика вырабатывается всеми теми, кто обладает правом законодательной инициативы: Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ (ч.1 ст. 104 Конституции РФ), а также иными субъектами[65].

Особым органом – субъектом ювенально-правовой политики выступает Комитет ООН по правам ребенка.

Остановимся подробнее на Комитете ООН по правам ребенка, поскольку именно этот орган занимается защитой прав ребенка.

Учрежден был Комитет по правам ребенка в 1989 г. Конвенцией о правах ребенка. В соответствии со статьей 43 Конвенции, Комитет состоит из десяти экспертов из числа граждан государств-участников, которые работают в индивидуальном качестве и избираются на четырехлетний срок. Все государства - участники Конвенции могут выдвигать кандидатов. Заседает Комитет три раза в год (в январе, мае - июне и октябре) в Женеве. Он рассматривает прогресс, достигнутый государствами-участниками в исполнении обязательств, установленных Конвенцией 1989 г.

Каждые два года Комитет представляет Генеральной Ассамблее доклад о своей деятельности. Государства-участники должны подавать в Комитет через Генерального секретаря доклады о мерах, предпринятых для реализации прав, признанных в Конвенции, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав; первый доклад должен быть представлен соответствующим государством-участником не позже чем через два года после вступления в силу Конвенции и далее каждые пять лет.

В докладах должны указываться факторы и трудности, влияющие на выполнение обязательств по Конвенции. Кроме того, должны быть представлены сведения, показывающие, как Конвенция выполняется соответствующей страной. Статья 44 закрепляет, что государства-участники обеспечивают широкую гласность своих докладов в собственных странах.

В периодических докладах об осуществлении Конвенции должна содержаться информация за охватываемый период, включая меры, принятые государством-участником, в том числе заключение двусторонних и многосторонних соглашений в области прав ребенка и присоединение к ним, а также изменения в законодательстве и практике на национальном, региональном и местном уровнях, такие как:

- создание механизмов и структур для координации и контролирования усилий по осуществлению Конвенции;

- разработка общей или секторальной политики, программ и контролирования усилий по осуществлению Конвенции;

- прогресс, достигнутый в осуществлении прав ребенка;

- факторы и трудности на пути полного осуществления прав, изложенных в Конвенции, и меры по их преодолению;

- планы, намечаемые в целях дальнейшего совершенствования реализации прав ребенка.

Для отслеживания произошедших изменений периодические доклады должны содержать информац