Часть 2. Билет №12. Проблемы совершенствования законодательного процесса в РФ.

Сегодня мы можем с уверенностью констатировать: десять лет, истекших после принятия новой Конституции, Россия жила в условиях глубочайшей трансформации всего общественного уклада, смены государственно-правового, экономического и социального устройства страны. Для нее это было десятилетие испытаний в силу ряда серьезных кризисов экономического и социально-политического характера, которые нельзя вычеркнуть из нашей истории. Однако именно в эти годы удалось добиться перелома ситуации в лучшую сторону.

Новая Конституция - ключевая веха становления новой России

Прежде всего, удалось сформировать предпосылки стабилизации и подъема российской экономики. Эти тенденции уже не являются более "монополией" нескольких регионов. Подъем производства охватывает практически все экономическое пространство России. За прошедшие после принятия Конституции годы реализованы и существенные подвижки к консолидации общества вокруг приоритетов восстановления роли России как одного из экономических и политических лидеров современного мира, к ее реальному самоутверждению как демократического федеративного государства, способного обеспечить достойную жизнь граждан. Однако эти процессы во многом еще далеки от своего логического завершения. Сегодня мы во многом только приступаем к осмыслению той огромной роли, которую сыграла в эту непростую эпоху действующая Конституция.

Проголосовав за Конституцию, российские граждане высказались, прежде всего, в поддержку общего курса проводившихся в стране политических и экономических преобразований, в пользу основных принципов и ценностей, заложенных в ее основу. Эти принципы - приоритет прав и свобод личности, курс на построение гражданского общества, реальная демократия, развитие и укрепление начал российской федеративной государственности, многообразие форм собственности, свобода экономической деятельности, рыночное хозяйство.

Следующий принципиальный момент. При всех существовавших десятилетие назад различиях во взглядах на будущее российской государственности Конституция России закрепила федеративное устройство российского государства. Она создала условия и стимулы наполнения прежних, глубоко формальных форм федеративного устройства качественно новым содержанием, отвечающим всем достижениям современной демократии. Именно благодаря этому российские регионы страны, долгое время рассматривавшиеся как административно-территориальные единицы, юридически обрели статус полноправных и равноправных субъектов Федерации.

Общество сделало исторический шаг по пути формирования реальной Федерации, построенной на глубоко взвешенном балансе интересов федерального Центра и субъектов Федерации в политической, экономической и иных областях.

Прошедшее десятилетие подтвердило правильность выбора. Федерализм позволил снять политическую напряженность, которую создавал "парад суверенитетов", во многом преодолел конфликтность экономических интересов Центра и регионов и тем самым сумел уберечь Россию от повторения судьбы СССР. Федерализм обеспечил управляемость страной, необходимую согласованность и последовательность реформ во всех областях хозяйственной и социальной жизни, поскольку в огромном, отличающемся исключительно большим многообразием географических, исторических и социально-экономических параметров государстве это невозможно сделать иным способом.

Таким образом, федерализм оказался для России вполне органичным и необходимым. Поэтому нет сколько-нибудь весомых причин отказываться от него. Тем более что опыт Российской империи и Союза ССР доказал: нашу страну невозможно строить по единому шаблону и управлять "всем и вся" из единого центра. Россия объективно нуждается в сильной региональной и местной власти, обладающей правом самостоятельно решать многие вопросы экономического и социального развития, она нуждается в многообразии территориального устройства. Все это - неотъемлемый атрибут федеративной формы государственности, обеспечивающей гармоничное сочетание централизации и децентрализации, единства и многообразия общественных структур, баланс интересов личности и государства. Наконец, принятие Конституции поставило создание нового общественного строя на прочную правовую основу. Конституция стала фундаментом не только для федерального законодательства, но и для законодательства субъектов Федерации. Это позволило процессу строительства новой российской государственности обрести необходимый порядок, системность и последовательность. С принятием Конституции, прежде всего, было обеспечено единство правового пространства. Кроме того, в регионах в пределах их конституционно обозначенных полномочий стало развиваться собственное правовое пространство, что в целом может оцениваться крайне положительно.

Однако формирование эффективной системы законодательства оказалось делом куда более сложным и длительным, чем это казалось вначале. Ключевой проблемой по-прежнему остается социально-экономически мотивированное разграничение полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления, а также закрепление этого разграничения в системе законодательно-правовых актов федерального и регионального уровня. Для решения этой проблемы многое уже сделано, но многое предстоит еще сделать.

К сожалению, пока не удалось в полной мере выйти на сбалансированную систему взаимоотношений Центра, регионов и муниципалитетов. Сохраняет актуальность и то, как ту или иную схему разграничения полномочий Центра, регионов и муниципалитетов соотнести с многообразием условий российских регионов, а также с огромным многообразием муниципалитетов внутри каждого субъекта Федерации. Многие проблемы в этой сфере остаются нерешенными.

В первую очередь это касается четкого, а главное, стабильного разграничения компетенций в финансово-бюджетной сфере. Субъекты Федерации, органы местного самоуправления справедливо говорят о необходимости закрепления за ними на долгосрочной основе контингента налоговых полномочий и иных источников доходов их бюджетов. Закономерна и постановка о более четком регулировании отношений между бюджетами разных уровней, а также о точном определении правомочий и ответственности регионов и муниципалитетов в сфере владения, распоряжения и пользования объектами собственности. Существующее уже много лет положение, когда территории (и региона, и муниципальных образований) из года в год не знают, сведут ли они концы с концами даже в течение одного бюджетного года, и тем более не могут более-менее достоверно рассчитывать свои финансовые ресурсы даже на 2-3 года вперед, более недопустимо.

Еще одна важная проблема - это местное самоуправление. Конституция существенно повысила значимость данного института гражданского общества. Местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя России, необходимым составляющим всего правового и экономического механизма федеративных отношений. Однако принятое в развитие конституционных установлений законодательство не решило задачи создания гарантий для эффективно работающей системы самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Оно не определило в полной мере механизмы взаимодействия между государственной властью и местным самоуправлением; не разграничило их управленческие полномочия и не определило четко источники их финансового покрытия. Эти упущения федерального законодательства проявились и в законодательстве субъектов Федерации, которые по большей части просто повторяли федеральные законодательные нормы.

Для снятия проблемы потребовалось принять новую редакцию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положившего начало новому этапу реформы местного самоуправления.

Закон возлагает огромную законодательную нагрузку и на субъекты Федерации. Субъектам Федерации теперь предстоит существенно корректировать и развивать свое законодательство в этой сфере, поскольку регулирование общих принципов организации местного самоуправления относится Конституцией к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Важнейшая роль здесь принадлежит региональным законодателям. От качества их деятельности зависит успешное развитие правовой системы, само качество государственной власти в России. К слову сказать, именно региональными законодателями за последнее десятилетие в данной области была проделана огромная работа. За короткий срок ими был заложен правовой фундамент, позволивший провести ключевые государственные, политические и социально-экономические преобразования в регионах России с учетом их особенностей и интересов. Прошло то время, когда региональные законодатели, создавая законы, во многом копировали федеральные акты. Сегодня они не только развивают и дополняют правовую базу страны, но и нередко подают пример грамотного законотворчества, более гибкого подхода к решению вопросов государственного, хозяйственного и социального строительства. Усилиями региональных законодателей создан мощный пласт законодательства, который наряду с федеральными законами составляет правовую основу формирующегося правового федеративного государства.

Чрезвычайно важными становятся постоянный анализ и обобщение правоприменительной практики, от эффективности которых зависит работоспособность принимаемых законов и в конечном счете - успех социально-экономических преобразований, а значит, - благополучие граждан. Так же актуально проведение анализа регионального законодательства и объективных потребностей в унификации законодательных решений. В необходимых случаях может быть предусмотрена разработка - с привлечением ученых и независимых экспертов - методических рекомендаций по отдельным направлениям законотворческой работы, либо модельных актов регионального законодательства, направленных на совершенствование общего массива законов субъектов Федерации. Давно пора перейти от ситуативного, стихийного законотворчества к осмысленной, скоординированной совместной законотворческой работе. Следует упорядочить систематизацию действующего законодательства на основе долгосрочного координационного планирования законотворческой деятельности на всех уровнях. В его основу целесообразно положить концептуальную проработку потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом, в том числе, проблем, возникающих при исполнении федеральных законов. Роль Совета Федерации в этом процессе сложно переоценить. Консолидация инициатив регионов, придание им более четкой и грамотной юридико-технической формы, максимальное использование возможности внесения совместных законодательных инициатив позволит поднять авторитет региональных законопроектов и, следовательно, их приоритет при рассмотрении в Государственной думе.

Конституционные основы российской государственности следует развивать и закреплять. Однако, несмотря на достижения последних лет, в деле созидания правовой базы общества, правовой основы решения важнейших хозяйственных и социальных проблем ни у федеральных, ни у региональных законодателей пока еще нет поводов "почивать на лаврах". В законодательном процессе на всех его уровнях по-прежнему распространены и правовая небрежность, и недостаточная проработка, и, следовательно, неработоспособность многих принимаемых на разных уровнях актов. Качество законов оставляет желать лучшего. Зачастую они декларативны, конъюнктурны, политически ангажированы, оторваны от реальной жизни, не обеспечены соответствующим ресурсным наполнением. Эти процессы в равной мере затрагивают и федеральное законотворчество, и законотворчество субъектов Федерации, и правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления.

Серьезно стоит вопрос о горизонтали законодательной взаимосогласованности, о соответствии принимаемых законов систем действующего законодательства. Вероятно, именно в силу существенных просчетов и недостатков, законодательная база Российской Федерации нестабильна. Законы меняют еще до их вступления в силу. Распространено "лоскутное" нормотворчество, когда вносятся тома поправок, по своему объему сопоставимые с самим законом и коренным образом меняющие его смысл, предмет его правового регулирования. Серьезно стоит вопрос о соответствии принимаемых законов канонам юридической техники. Законы перегружены отсылочными нормами, что затрудняет их восприятие и тем более практическое применение. Множественность отсылок нивелирует значение законов как правовых актов прямого действия. Причем распространены отсылки не только к реально действующим, но и даже к несуществующим актам, что недопустимо.

Указанные недостатки в равной мере относятся и к федеральным, и к региональным законам, поэтому преодолевать "завалы" на правовом поле необходимо сообща, на всех уровнях представительной власти. Такие вопросы, как системное планирование, программирование законопроектной деятельности, постоянный анализ регионального законодательства на предмет его соответствия федеральному, правильное применение современной законодательной техники, систематизация и кодификация региональных нормативных правовых актов, оценка социальных последствий принимаемых законов, - вот далеко не полный перечень проблем, которые стоят перед законодателями всех уровней.

Фактором нестабильности единого правового поля по-прежнему остается недостаточная эффективность участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Основными причинами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов; трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив (в первую очередь их финансово-экономического обоснования); организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной думе; отсутствие своевременного и полного информирования региональных законодателей о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.

Действенность законов в значительной мере обеспечивается уровнем их предварительной проработки и соблюдением процедуры их принятия. Однако мнение коллег из регионов федеральным законодателем практически не учитывается. Часто федеральные законы принимаются сразу в трех чтениях, на одном заседании Думы. Это в принципе исключает должную меру учета интересов субъектов Федерации в законотворческом процессе.

Причем происходит это в условиях, когда многие законодательные инициативы регионов, содержат новации, опережающие федеральное законодательство.

Эффективная реализация региональными парламентами своего конституционного права законодательной инициативы существенно затрудняется и рядом регламентных норм палат Федерального собрания. Процедурные затруднения не позволяют представителям субъектов Федерации активно участвовать в процессе прохождения через Государственную думу вносимых ими законопроектов. Хроническая перегрузка Думы законопроектной работой физически не позволяет палате принимать разносторонне аргументированные решения по каждой законодательной инициативе регионов.

Многие полезные инициативы, рождающиеся в недрах субъектов Федерации, не только не находят решения, но даже не рассматриваются на федеральном уровне. Анализ, проведенный нами начиная с 1994 г., говорит о том, что эффективность участия субъектов Федерации в законотворчестве на федеральном уровне крайне низка. За прошедшие 10 лет регионами было выдвинуто порядка двух тысяч законодательных инициатив. Но только около 2, 5% из них приобрели форму федерального закона. Конечно, часть законодательных инициатив, поступающих от субъектов Федерации в той или иной форме, отражает интересы одного региона, группы регионов и пр. Но это ни в коей мере не дает основания "отмахиваться" от всего потока региональных законодательных предложений, тормозить его прохождение в коридорах федеральной законодательной власти.

Анализ причин, приводящих к такой ситуации, показывает, что среди них имеются факторы объективного характера. К ним можно отнести неотработанность процедуры рассмотрения законов, недостаточное финансирование и нехватку квалифицированных кадров на региональном уровне, недостаточное внимание к привлечению высококвалифицированных независимых экспертов для участия в законодательном процессе на всех его стадиях.

Однако ссылки на объективные трудности не снимают проблемы. Федеральный законодатель должен наконец понять, что недопустимо недооценивать инициативы субъектов Федерации, недопустимо постоянно искать поводы для того, чтобы их не рассматривать. Региональные инициативы - это своеобразный индикатор, характеризующий политическое и социально-экономическое положение регионов, иллюстрирующий их насущные экономические и иные нужды. Иногда выдвижение той или иной законодательной инициативы со стороны субъекта Федерации - последняя мера, направленная на то, чтобы обратить внимание федерального Центра на нерешенные проблемы. Кроме того, некоторые новации регионов опережают федеральное законодательство и могут послужить хорошей основой для федеральных законов, регулирующих отношения, попадающих в сферу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Дает знать о себе и отсутствие должной координации законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации между собой, а также с федеральным уровнем, и как следствие этого - дублирование тематики, недостаток общности регулируемых проблемных ситуаций. Подобная рассогласованность - недопустимая роскошь. Реализация в полном объеме конституционного принципа единства действий всех ветвей и уровней власти при формировании целостной и стабильной системы законодательства Российской Федерации требует единства действий всех законодателей страны.

Формирование системы, обеспечивающей принцип единства всех ветвей и уровней власти. Исключительное значение в совершенствовании законодательного процесса имеет созданный недавно Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - Совет законодателей. Его цель - содействие формированию единого правового пространства России, решению проблемы неукоснительного главенства Конституции и федеральных законов на всей территории страны. Теперь мы имеем возможность организовать регулярное обсуждение Советом законодателей наиболее значимых инициатив регионов и, в случае их согласованной поддержки, реализацию их как совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов, включая сопровождение законопроектов силами палаты на всех этапах законотворческого процесса. Не исключено, что в целях обеспечения учета мнения регионов в федеральном законодательном процессе понадобится принятие федерального закона о гарантиях реализации права законодательной инициативы органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня остро необходимы как правовая база, так и адекватные организационные меры для лоббирования (в хорошем смысле этого слова) региональных интересов в Федеральном собрании.

Многое из предложенного можно реализовать уже сейчас. В частности, нужно направить совместную деятельность федеральных и региональных законодателей на принятие в первоочередном порядке федеральных законов, регулирующих федеральный законодательный процесс (в том числе, и в аспекте участия в нем представителей субъектов Федерации). Это законы о нормативных правовых актах, о Федеральном собрании, о Своде законов и в особенности закона о порядке принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов, находящегося практически без движения в Государственной думе. В региональном срезе законотворчества надо активнее использовать такой важный инструмент, как модельный (рекомендательный) акт, а также максимально усилить координацию совместной подготовки законодательных инициатив в рамках Совета законодателей. Все это позволит повысить качество законопроектов и, что немаловажно, упростить и ускорить получение заключений Правительства. Совет законодателей призван оказать существенное влияние на эффективность законодательного процесса, стать органом, выступающим за конструктивное согласование интересов регионов, а также важным фактором стабилизации правовой системы Российского государства. Уже сегодня Совет законодателей способствует выстраиванию системы полноправного участия представителей региональной законодательной власти в формировании и проведении общегосударственной политики. Это, полагаю, качественно новая тенденция в нашей политической жизни. В рамках Совета законодателей создана и приступила к работе Комиссия по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Основным предметом ее деятельности на ближайшую перспективу является анализ качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также практики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.