Скрытая и легальная приватизация в переходной экономике России

В России в процессе сокращения масштабов государственной собственности можно выделить две стадии: "скрытую" и "легальную" приватизацию, каждая из которых включает несколько этапов.
Скрытая приватизация существовала в период с 1987 по 1992 г., когда сам термин "приватизация" политическими лидерами еще не произносился. Это по существу стихийная (спонтанная) приватизация.
До 1987 г. государственное предприятие признавалось лишь субъектом хозяйствования, субъектом же собственности оставалось государство. Но в Законе СССР "О государственном предприятии (объединении)" (1987) появилась новая норма, кардинально изменившая положение и возможности администрации: "На государственном предприятии трудовой коллектив, используя как хозяин общенародную собственность, создает и приумножает народное богатство, обеспечивает сочетание интересов общества, коллектива и каждого работника... Трудовой коллектив, являясь полноправным хозяином на предприятии, самостоятельно решает все вопросы производственного и социального развития".
Слова о роли трудового коллектива являлись риторикой, идеологическим прикрытием тех возможностей, которые открывал этот Закон перед администрацией предприятий, роль которой резко возрастала. С принятием данного Закона предприятиям разрешалось реализовывать свою продукцию не только по централизованно устанавливаемым ценам, но и по договорным ценам, а также ценам, устанавливаемым предприятиями самостоятельно.
Впервые за государственным социалистическим предприятием было закреплено право владения. Отныне оно могло передавать другим предприятиям и организациям, продавать, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять бесплатно во временное пользование либо взаймы здания, сооружения, оборудование, транспортные средства, инвентарь, сырье и другие материальные ценности, а также списывать их с баланса, если они изношены или морально устарели. Это позволяло администрации предприятий приватизировать де-факто часть государственного имущества.
Именно после этого Закона начался процесс перехода прав собственности от партийного аппарата и частично отраслевых министерств к администрации предприятий. Правовые возможности для перекачки государственной собственности в частную представили сначала Указ о кооперативах 1987 г., а затем "Закон о кооперативах в СССР" 1988 г.

• Провозглашалось "разгосударствление", в ходе которого можно выделить два этапа:
• "Кооперативе" движение 1987-1990 гг. В этот период более 90% кооперативов было создано на базе государственных предприятий и их структурных подразделений. Они выступали каналом сбыта государственной продукции по более высоким кооперативным ценам. Отрицательный народнохозяйственный эффект оправдывался необходимостью решения политической задачи - наступления на госсектор как "оплот административно-командной системы" и возрождения альтернативного госсектору уклада мелких частных собственников, свободной инициативы и создания конкурентной среды.
• Арендное движение 1990 - 1992 гг. В эти годы целые предприятия легально передавались в руки директоров и иных наемных работников, собственностью которых становились все доходы и прирост имущества. Самым льготным вариантом "разгосударствления" для директората была аренда с правом выкупа.

Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности", принятый в конце 1989 г., предоставил трудовому коллективу государственного предприятия право создавать товарищества, брать в аренду и выкупать собственность предприятия.
"Арендные" и "коллективные" предприятия по сути не отличались от уже скомпрометировавших себя "кооперативов". К настоящему времени число предприятий на аренде сократилось наполовину, их почти в 10 раз меньше числа приватизированных предприятий. В ходе последовавшей с 1992 г. "легальной" приватизации эти модифицированные кооперативы в форме арендных и коллективных предприятий заменяются универсальными акционерными обществами.
Легальная приватизация. Ее эволюция - от обширной и бесплатной (массовой) к подорожавшей и малодоступной (по индивидуальным проектам). Концепция легальной массовой приватизации государственной собственности предусматривала два этапа: чековый (ваучерный) и денежный.
Ваучерная приватизация была начата с июня 1992 г. и продолжалась до 1 июля 1994 г.
В "Законе о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (1991 г.) приватизация рассматривается не просто как переход от одной формы собственности к другой, а как создание нового носителя отношений собственности. Поэтому широкомасштабная приватизация явилась инициированным сверху созданием класса частных собственников, без которого переход к рыночной экономике был невозможен.
Цели, формы, конкретные пути и варианты приватизации были определены в Государственных программах приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации (1992, 1993).

• В этих программах провозглашались следующие цели приватизации:
• формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;
• повышение эффективности деятельности предприятий;
• социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
• содействие процессу стабилизации финансового положения в РФ;
• создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;
• привлечение иностранных инвестиций.

 

• Государственное имущество в программах приватизации 1992-1993 гг. классифицируется следующим образом:
• имущество, приватизация которого запрещена;
• имущество, которое закрепляется в государственной собственности;
• имущество, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц
• имущество, которое приватизируется на основании решения Правительства РФ;
• имущество, которое приватизируется на основании решения федерального органа исполнительной власти,
• объекты, подлежащие обязательной приватизации.

 

• Предусматривались четыре способа приватизации:
• аукцион,
• коммерческий конкурс,
• аренда с правом выкупа,
• акционирование.

В основу выбора способов приватизации был положен размер предприятий. По этому признаку предприятия разделялись на три категории, для каждой из которых устанавливались свои условия приватизации. Критериями определения размеров предприятия являлись численность работников и стоимость основных фондов (см. табл. 16.1).

Малые предприятия, к которым не применялась процедура корпоратизации (акционирования), подлежали продаже любому покупателю через аукционы или выставлялись на торги на конкурсной основе. Эти предприятия могли выкупаться и лицами, работающими на них. Такой метод мог использоваться также коллективами предприятий, которые заключили с государством договор аренды с правом последующего выкупа имущества предприятия.
На средних и крупных предприятиях приватизация проходила в два этапа. Сначала проводилось их акционирование (преобразование в акционерные общества открытого типа), то есть изменение организационно-правовой формы предприятия. Затем выпускались акции, которые распределялись между членами трудового коллектива, руководством предприятия и внешними физическими и юридическими лицами в пропорциях, определенных по выбору коллектива. Часть акций могла закрепляться в государственной или муниципальной собственности. В органы управления таких обществ назначались представители РФ, субъектов РФ или муниципальных образований.
Перечень отраслей, где должны образовываться государственные корпорации, устанавливался Указом Президента РФ "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" (1992 г.). В данном Указе также устанавливалось, что в случае приватизации государственных акционерных обществ без закрепления контрольного пакета акций в федеральной собственности Правительство РФ и ГКИ РФ могут использовать для сохранения контроля над соответствующими предприятиями "золотую акцию", находящуюся в государственной собственности и дающую право на "вето" при принятии собранием акционеров решений о деятельности соответствующего АО.
Органам приватизации и трудовым коллективам в каждом конкретном случае необходимо было решать, что лучше при акционировании: выделять из состава действующих гигантов конкурентоспособные малые и средние предприятия или объединять некоторые группы предприятий, создавая крупные компании, владеющие контрольным пакетом их акций и получившие наименование холдингов.
Программа приватизации предусматривала три основных варианта приватизации, различающихся между собой набором льгот, предоставляемых работникам предприятий.

• По первому варианту работники предприятия получали следующие льготы:
• право на единовременное безвозмездное получение именных привилегированных акций в объеме 25% уставного капитала акционерного общества (не более 20 минимальных размеров месячной оплаты труда на одного работника). Эти акции не давали права голоса, но предоставляли приоритетное право на дивиденды по сравнению с остальными акционерами. Поскольку закрепляемый в государственной собственности пакет составлял 51% акций, то, по сути, такие АО оставались в управлении государства и являлись государственными корпорациями;
• право на покупку до 10% простых акций со скидкой 30% от номинальной стоимости (не более 6 минимальных размеров месячной оплаты труда) и на трехлетнюю рассрочку по оплате этих акций при первоначальном взносе, составляющем 15% от номинальной стоимости;
• право использования приватизационных чеков при приобретении всех акций - привилегированных и простых;
• возможность приобретения администрацией предприятия простых акций по номинальной стоимости на сумму, не превышающую 5% уставного капитала компании (не более 2000 минимальных размеров месячной оплаты труда).
• При втором варианте действовали следующие условия:
• безвозмездная передача и продажа акций на льготных условиях не допускалась;
• до 50% стоимости акций могли быть оплачены приватизационными чеками;
• общее количество акций, подлежащих продаже работникам приватизируемого предприятия, не могло превышать 51% от величины уставного капитала акционерного общества.
• По третьему варианту группе инициативных работников предприятия предоставлялось право заключить соглашение с соответствующим фондом имущества о реорганизации предприятия. По соглашению данная группа работников обязана была провести в течение года реорганизацию предприятия, вложить в виде залога свои личные средства в объеме не менее 200 минимальных зарплат на каждого члена группы. В случае выполнения условий соглашения члены группы получают право приобрести 20% простых акций по номинальной стоимости. Кроме того, все работники предприятия, включая членов этой группы, могут приобрести еще 20% акций на тех же условиях, что и во втором варианте.

При всех вариантах льгот полученные безвозмездно или купленные со скидкой работниками предприятия акции могли свободно передаваться и продаваться.
Инструментом реализации Программы приватизации послужили приватизационные чеки (ваучеры), бесплатно розданные всем гражданам страны. Таким образом, в первый этап приватизации было вовлечено практически все население России.

Приватизационный чек (ваучер) представлял собой государственное свидетельство о праве собственности его владельца на долю в безвозмездно распределяемой государственной собственности. Он использовался в качестве платежного средства, имел целевое назначение и ограниченный срок реализации.

Номинальная стоимость приватизационного чека была определена с учетом стоимости объектов, подлежащих приватизации в 1993 г. и численности населения России. Низкая номинальная стоимость чека была обусловлена тем, что имущество, подлежащее приватизации, оценивалось исходя из балансовой стоимости по состоянию на 1 января 1992 г., т. е. без учета переоценки, проведенной по состоянию на 1 июля 1992 г. в связи с резким ростом цен.
Всего для проведения приватизации было выпущено в обращение 151,450 млн. приватизационных чеков. На специализированных чековых аукционах за приватизационные чеки было продано 16 462 предприятия с суммарным уставным капиталом 1421 млрд. руб. В результате ваучерной приватизации (к середине 1994 г.) в частную собственность перешли до 70% предприятий промышленности.
За два года в частные руки была передана и большая часть объектов так называемой малой приватизации (свыше 85 тыс. магазинов, ресторанов, кафе, предприятий служб быта). К концу 1994 г. в абсолютном числе регионов России процесс малой приватизации по существу завершился. Что касается средних, крупных и крупнейших государственных предприятий, то к середине 1994 г. на их базе было создано 20 тыс. акционерных обществ.
Из трех возможных вариантов льгот явное предпочтение в России было отдано второму варианту, позволяющему трудовому коллективу получить контрольный пакет акций. Этот вариант льгот избрали до 75% предприятий, ставших акционерными. Данная форма была призвана перекрыть возможности установления внешнего контроля над предприятием. Однако преимущества этого варианта сразу же терялись вследствие последовавшей скупки акций у членов трудовых коллективов предприятия администрацией или внешними покупателями. В этой сфере активно действовали около 640 чековых инвестиционных (ваучерных) фондов, которые скупили за бесценок более трети всех ваучеров (у 22,8 млн. человек, или у 15,4 % населения РФ). По имеющимся оценкам, всего в ЧИФы было вложено более 40% ваучеров, которые в подавляющем большинстве не обеспечили даже минимальных дивидендов, поскольку практически все они быстро прекратили свое существование. Поэтому основная часть работников предприятий лишь формально и на короткий период стали акционерами. Кроме того, владение единичными акциями никогда и нигде не делало никого реальными совладельцами предприятий.
Поскольку же, по официальным данным, акционерами стали около 40 млн. граждан страны, а более 1 млн. - владельцами малого бизнеса, то эта стадия называется "народной". Однако было бы ошибкой делать акцент только на количественной стороне результатов приватизации и не обратить внимание на принципиальные недостатки ваучерной приватизации и на ее экономические итоги.
Модели приватизации государственного имущества с использованием ваучеров, безвозмездно распределяемых среди населения, внутренне присущи серьезные недостатки. Недостатки ваучерной приватизации следующие:
Первый недостаток состоит в принципиальной невозможности для участников приватизации в условиях неразвитости рыночных отношений (в особенности фондового рынка) адекватно оценить рыночную стоимость приобретенного в обмен на ваучеры имущества предприятия.
Вторым недостатком является то, что равномерное распределение приватизационных чеков приводит к распределению титулов собственности между многими акционерами. При этом их возможности участвовать в управлении делами акционерного общества минимальны. Поэтому его деятельность в большинстве случаев подчиняется реализации интересов менеджеров, а не собственников капитала - работников приватизированных предприятий.
Для ускорения процесса приватизации оценка основного капитала приватизируемых предприятий осуществлялась по остаточной стоимости без учета инфляции. Проведенная 1.07.1992 г. переоценка увеличила балансовую стоимость основных средств, введенных в действие до 1991 г., в среднем более чем в 20 раз, а введенных в 1991 г. - в 9,5 раза.

• Таким образом, основу избранной модели приватизации составляли следующие важнейшие элементы:
• фактически безвозмездная раздача созданного многими поколениями людей государственного имущества;
• предоставление льгот работникам акционерных предприятий, на деле не приближающих их к собственности;
• заниженная оценка основных фондов.

Непродуманность механизма выпуска и обращения ваучеров создала неравные стартовые условия для различных категорий населения и послужила фактором криминализации хозяйственной жизни. Широко практиковалась негласная передача пакетов акций чиновникам высших инстанций, не имевших права участвовать в их покупке.
На этом этапе от разгосударствления собственности ни для производственного инвестирования предприятиям, ни государству практически ничего не досталось. Если в 1993 г. доходы от приватизации и коммерческого использования государственных и муниципальных объектов составили всего 0,4% от всех государственных доходов, то в 1994 г. - еще меньше.
Не была решена и задача привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, хотя это провозглашалось в качестве одной из целей данного этапа приватизации. По имеющимся оценкам, к концу 1993 г. иностранные инвестиции в России составили в целом менее 2,7 млрд. долл., а за первую половину 1994 г. возросли лишь на 278 млн. долл. (для сравнения в Китае за тот же период иностранные инвестиции составили 53 млрд. долл.). Участие иностранных инвесторов в процессе приватизации оценивается в размере 10-12% акций, выставляющихся на аукционах, или 2-3% общего числа акций приватизированных предприятий.

Главным результатом первого этапа приватизации явилось начало крупномасштабного процесса трансформации командно-административной экономики в рыночную, устранение монополии государства и формирование основ многоукладной экономики, в том числе за счет форсированного увеличения числа мелких и мельчайших предприятий.

В России ваучерный этап приватизации явился эффективным средством разрушения существующей социально-экономической системы, который изначально не мог сопровождаться повышением эффективности функционирования экономики.

• Многие из провозглашенных целей ваучерной приватизации не были достигнуты:
• в стране не появились эффективные собственники;
• средства для финансовой стабилизации и социальных нужд не получены;
• приток иностранных инвестиций оказался незначительным.

Принципиальным недостатком этого этапа является то, что главной задачей в инициированном сверху широкомасштабном приватизационном процессе ставилось побыстрее перевести государственную форму собственности в частную и создание класса частных собственников вообще, а не формирование нового социального слоя эффективных предпринимателей.
Устранить недостатки ваучерной приватизации должен был новый этап реформы собственности в России: денежная приватизация, то есть платная приватизация. Главной ее целью являлось обеспечение перехода прав собственности на государственное имущество, приобретенных в ходе первичного распределения, в руки реально ответственных эффективных собственников и предпринимателей.

• К основным объектам приватизации этого этапа относились три вида имущества:
• государственные пакеты акций приватизированных предприятий,
• земельные участки приватизированных предприятий,
• недвижимость.

 

• Важнейшими стратегическими задачами начавшегося с 1 июля 1994 г. денежного этапа приватизации были:
• привлечение внешних инвесторов для долгосрочных инвестиций;
• обеспечение предприятий средствами для технического перевооружения;
• пополнение доходной части государственного бюджета.

К декабрю 1994 г. было приватизировано уже 110 тыс. предприятий госсектора из 240 тыс., существовавших в дореформенной России. Однако в 1995 г. было приватизировано всего около 6 тыс. предприятий, поскольку приватизационные процессы резко замедлились. Начиная со второй половины 1995 г., приватизация приняла характер вялотекущего процесса. Всего к началу 1996 г. оставалось еще 43,3% государственных предприятий. Кроме того, государству принадлежала также значительная часть акций приватизированных предприятий.
Предполагалось, что переход к денежной модели приватизации значительно повысит поступления не только в бюджеты всех уровней государственной власти, но и в бюджеты предприятий. Было установлено, что 51% от продажи акций приватизируемого предприятия переводится на специальный счет самого предприятия для его инвестиционных целей. Однако заметных изменений не произошло: выручка от приватизации в 1996 г. составила менее 1% доходов федерального бюджета. В среднем за 1 приватизируемый объект получено менее 40 тыс. долл., что примерно равнялось стоимости двухкомнатной квартиры в Москве.
Таким образом, основным результатом денежного этапа приватизации также является количественное сокращение государственной собственности. В результате массовой приватизации и форсированного развития частного сектора доля государственного (включая муниципальный) и частного секторов в общей занятости населения практически сравнялась (37,6 и 37,4%), возрос сектор со смешанной формой собственности (23,7%), доля занятых в добровольно-общественном секторе снизилась с 0,8 до 0,7%.
С апреля 1997 г. в России начался новый, III этап "легальной" приватизации - по индивидуальным проектам и утвержденному списку. Темпы приватизации резко сократились. С октября 1997 г. мобилизация свободных денежных ресурсов с целью установления контроля над новыми объектами становилась все более проблематичной даже для крупнейших отечественных финансовых группировок.
Финансовый и политический кризис августа 1998 г. фактически подвел черту под массовой "денежной" приватизацией. В 1998 г. приватизация принимала все более "точечный" характер. Хотя задание бюджета по доходам от продажи государственного имущества снова было перевыполнено почти в 2 раза, но 66% всех доходов было получено от продажи на аукционе 2,5% акций РАО "Газпром" на сумму 13,8 млрд. руб. Если учесть, что всего за год было приватизировано 2583 предприятия, то можно сделать вывод, что стандартные приватизационные сделки не принесли весомого дохода в бюджет.
В ходе "денежной приватизации" наблюдалось обострение противоречия между внешними инвесторами, скупившими крупные пакеты акций приватизируемых предприятий, и директорами предприятий. Как правило, новые инвесторы отказываются финансировать приобретенный объект собственности пока у руководства остается старый менеджмент. Таким образом, в результате денежного этапа приватизации в целом не произошло ни инвестиционного всплеска, ни значимого роста бюджетных поступлений. Массового класса эффективных частных собственников также не возникло. Число фактических владельцев (собственников) сводятся к нескольким сотням тысяч человек. При этом менее 1,5% российских граждан присвоили 62-65% национального богатства страны.

НАЗАД