Формирование новой бюджетно-налоговой системы. Финансовая стабилизация

• Финансовая стабилизация.

К бюджетной системе относятся органы государственного управления, составляющие и реализующие государственные бюджеты (сметы доходов и расходов), контролирующие поступление доходов и расходование бюджетных средств, вся сфера нормативного регулирования этих процессов.
Исполнительная власть всех уровней разрабатывает и представляет соответствующим законодательным органам проекты бюджетов. Исполнительные органы власти отстаивают, защищают, обосновывают эти проекты. А после их законодательного утверждения выполняют их. Законодательные органы рассматривают, корректируют и в конечном счете утверждают проекты бюджетов в виде Законов о бюджете, превращая их тем самым в основной, главный финансовый документ страны на определенный период времени, как правило, на год с разбивкой большинства доходных и расходных статей на кварталы и месяцы.
Бюджетная система в соответствии с существующими тремя уровнями субъектов государственного управления и собственности (общегосударственный, региональный - субъектов Федерации, и местный или муниципальный) также является трехуровневой - общефедеральной, региональной и местной. Бюджет всех трех уровней называется консолидированным (сведенным вместе) бюджетом. Далее мы будем рассматривать бюджет именно как консолидированный бюджет, если иное не оговаривается специально.
Бюджет бывает дефицитным, если сумма расходов бюджета превышает сумму доходов, и профицитным, если доходы превышают расходы.
Любой бюджет опирается на доходы, собираемые почти со всех хозяйствующих субъектов и домохозяйств. Система законов и норм, регулирующих эту сферу государственной жизни, а также органов, осуществляющих эти функции, составляют налоговую систему страны. В связи с теснейшей связью налоговой системы с бюджетом их часто рассматривают вместе как бюджетно-налоговую систему.
Денежно-кредитная система - это конгломерат взаимосвязанных, но все же несколько автономных, относительно самостоятельных подсистем экономики: денежной и кредитной, а также проявления деятельности хозяйствующих субъектов, выраженные в потоках (движении) их денежных средств. В целом эти подсистемы вместе с бюджетной подсистемой образуют финансовую систему страны.
Следует различать государственные финансы и финансы предприятий и домохозяйств. Не следует сводить финансы страны к государственным финансам, хотя последние являются очень важным звеном и частью национальной финансовой системы.
Субъектами этой системы являются домохозяйства, фирмы, предприятия и учреждения, государственные, региональные и местные органы власти, а также соответствующие рыночной экономике институты (пенсионные и инвестиционные фонды, рынок и институты ценных бумаг, двухуровневая банковская система). Так как в рыночной экономике все хозяйствующие субъекты являются участниками товарно-денежных отношений, то отношения между ними представляют собой главным образом финансовые отношения. Предметом отношений в этой системе являются финансовые ресурсы в разных формах, формирующие бюджеты всех этих субъектов, а также финансовые ресурсы всех субъектов хозяйствования.
Субъекты государственного управления нижнего уровня этой системы, как и хозяйствующие субъекты (домохозяйства и предприятия), ставят перед собой решение проблемы эффективности своего хозяйствования, как правило, в форме обеспечения прибыльности (безубыточности) своей деятельности. Для государственных органов власти на соответствующих уровнях управления основной является не только обеспечение безубыточности деятельности, но и несколько иная и более сложная задача.
Регулируя количество денег в обращении, формируя источники доходов бюджета, способы и величину расходов бюджета, воздействуя на курс своей национальной валюты, устанавливая определенный торговый, таможенный режим, осуществляя другие многообразные регулирующие действия, государство (правительство) и соответствующие монетарные органы, прежде всего Центральный банк страны, призваны оптимизировать воздействие всех этих инструментов на хозяйствующие субъекты таким образом, чтобы максимизировать совокупное благо всех участников хозяйственной и социальной жизни. Совершенно ясно, что достаточно строго выявить и тем более строго количественно выразить и решить эту задачу невозможно. И здесь ограничителем выступает не столько познавательная слабость современного государства, общества и науки, сколько сама сложность современного социума и противоречивость объективных интересов всех субъектов, участников финансовой системы.
Поэтому, как и в подавляющем большинстве случаев, управление всей этой системой и ее компонентами осуществляется адаптивными методами, через примерное, приблизительное приближение всех компонентов системы к некой идеальной в каждый данный момент траектории движения государства в направлении, примерно определяемом высшими органами государственной власти страны в результате сложного политического и идеологического компромисса интересов самых влиятельных участников властного процесса, которые в очень опосредованном виде отражают интересы, в конечном счете, большинства социальных слоев населения.
Вот эта мысленная, идеальная (не в смысле "превосходная", "замечательная в своем совершенстве", что пока недостижимо) траектория и есть цель разработки и реализации бюджетно-финансовой политики. Поскольку пока в научном смысле это нерешенная задача, здесь важны опыт, мастерство ее разработчиков и исполнителей. Поэтому-то можно утверждать, что финансовая политика (как, впрочем, и всякая иная) есть не только ремесло, не только наука, но и искусство. Поэтому так велико влияние, "печать", накладываемые на проводимую реальную политику личностей тех лидеров в каждой стране, которые инициируют и добиваются проведения той или иной финансовой политики, которая, как правило, является центром, осью, ядром экономической политики.
Государственный бюджет - это мощнейший финансовый и политический инструмент в руках тех группировок ныне правящего класса - новой буржуазии, которые оказались ближе всего к определению, формированию государственной политики в каждый данный момент. Действительно демократическое буржуазное государство потому следует на практике принципу разделения властей и в финансовой сфере, что такое разделение полномочий в классовом обществе наилучшим образом создает некоторые правовые предпосылки ограничения возможностей отдельных группировок правящего класса реализовать свои частно-групповые интересы в ущерб интересам остальных социальных слоев и групп общества.
Органами государственного управления, осуществляющими управление и координацию финансовой сферой страны, являются законодательные органы власти разных уровней, органы исполнительной власти, начиная с центрального правительства до его министерств, комитетов и специализированных организаций, наделенных особыми функциями и полномочиями (Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Государственное казначейство, налоговые, таможенные органы), имеющий особый статус Центральный банк страны, контрольные органы (Счетная палата, Контрольное управление Администрации президента, министерские контрольно-ревизионные управления).
Согласование деятельности разных подсистем финансовой системы страны происходит в виде разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в целом и особенных, частных политик в каждой подсистеме - бюджетной, налоговой.
Следует различать декларируемую (провозглашаемую) политику и фактически проводимую политику, которые иногда различаются кардинально. Точно так же может реализовываться некая финансовая политика без всякого официального ее провозглашения. Наконец, часто реализуемая политика фактически оказывается разнородным конгломератом неких внутренне противоречивых мер, что отражает отсутствие иногда даже минимального единства в политических силах, осуществляющих руководство страной в какой-то период времени.
Критериями успешности проводимой финансовой политики можно считать социально-экономические достижения страны, что противоречиво, но достаточно ясно обнаруживается в системе макроэкономических показателей развития той или иной страны. Если страна быстро минует понижательную фазу трансформационного периода, обеспечивает устойчивость национальной валюты, энергично способствует экономическому росту при минимальных потерях населения, такая финансовая политика считается успешной.
В реализации в переходный период экономической политики вообще и финансовой политики в частности отражаются общие идеологические подходы, характерные для всей группы стран, осуществляющих рыночные реформы. Эти идеологические подходы можно весьма условно сгруппировать следующим образом: праволиберальный, левый и центристский. При этом напомним, что есть классификация такого рода и в идеологии, и в политике, и в экономике. Чаще всего они совпадают. Мы рассматриваем именно идеологические подходы и экономическую политику этих трех видов - либеральную, левую и центристскую.

• В конечном счете, за этими экономическими идеологиями стоят три сочетания социальных сил в переходных обществах.
• Новая крупная буржуазия стремится к безраздельному господству и обеспечению прежде всего своих узкогрупповых классовых интересов; ее экономической идеологией является либерализм - полная свобода рук и минимум государственного контроля внутри страны и энергичное отстаивание ее экономических интересов за рубежом.
• Левая идеология выражает объективно интересы пострадавших от трансформационных преобразований социальных слоев населения и той части новой буржуазии, которая или обделена при массовой приватизации государственной собственности, или считает ее результаты неправильными.
• Центристская экономическая идеология выражает в основном интересы нового правящего класса, но более всего интересы этого класса в целом, а не отдельных кланов и групп, и представляет собой попытку совместить общеклассовые (буржуазные) и общенациональные (межклассовые) интересы с фактическим признанием результатов победы некоторых групп и кланов нового правящего класса, необходимости сочетания некоторой свободы рук этих групп с определенным государственным регулированием и контролем за этими процессами.

 

• Во всех постсоциалистических странах можно выделить с точки зрения успешности проведения эффективной финансовой политики три группы стран.
• В лучшем случае становление новой финансовой системы и удачная реализация успешной финансовой политики заняла в некоторых странах два-три года. К таким странам можно отнести Польшу, Чехию, Словакию, Венгрию, Эстонию, Латвию, Литву, Словению.
• Россия относится к средней группе стран, занимая в ней позиции не самые передовые. В нашей стране создание новой финансовой системы, финансовая стабилизация и обеспечение устойчивости национальной валюты и профицита государственного бюджета, переход к расширенному воспроизводству и повышение реальных доходов населения начались примерно с 2000 г. То есть создание новой финансовой системы на относительно успешной и устойчивой основе удалось обеспечить лишь примерно через 8-9 лет после начала трансформационных преобразований.

Сначала рассмотрим бюджетно-налоговую систему национальных финансов в переходном периоде.
Кардинальные преобразования отношений собственности неизбежно потребовали не менее кардинальных изменений во всей бюджетно-налоговой системе. Развал социалистического хозяйствования и появление качественно новых субъектов хозяйствования (коммерческие частные банки, инвестиционные и пенсионные фонды, биржи, страховые фирмы, вообще частные предприятия) поставили перед новой властью принципиально новые задачи: нужно было по-новому наладить учет хозяйствующих субъектов, создать новый налоговый механизм и разработать новое налоговое законодательство.
Хотя все осуществлялось на базисе старых соответствующих государственных органов, все это потребовало времени и значительных усилий. Почти полное открытие экономики, отмена ряда государственных монополий (прежде всего, монополии внешней торговли и банковской монополии) привели к появлению принципиально новых, очень сложных задач перед Правительством. Они решались, но противоречиво и медленнее, чем это удалось сделать некоторым другим странам.
Содержание, структура и источники бюджета. Непосредственными источниками бюджетных доходов являются налоги, изымаемые у предприятий и домохозяйств (физических лиц). Например, в консолидированном бюджете России в 2001 г. налоговые доходы составили 2332 млрд. руб. из 2674 млрд. руб. всех доходов бюджета, а на неналоговые доходы пришлось всего лишь 199 млрд. руб.
И те, и другие доходы - это часть произведенного национального дохода страны. Именно поэтому о роли, участии государства в экономической жизни нации, страны судят по отношению бюджетных доходов и расходов или к национальному доходу, или к валовому внутреннему продукту. Несмотря на то, что это все же поверхностный, сугубо количественный показатель, он в динамике позволяет косвенно, но достаточно точно выявить действительную роль государства в экономической жизни общества.
Как уже отмечено, в социалистическом обществе через бюджет проходила значительная часть национального дохода страны. Естественно, массовая приватизация государственной собственности в переходный период снижает эту роль весьма быстро и значительно. В результате интенсивной приватизации и сокращения государственного сектора к середине 1990-х гг. через бюджет страны стало мобилизовываться меньше национального дохода. Однако после 2000 г. наблюдается противоположная тенденция, связанная с укреплением финансовой дисциплины, проведением более осмысленной и четкой бюджетной политики. В настоящее время (данные за 2001 г.) отношение объема государственного бюджета к ВВП России составляет около 30% ВВП (по доходам бюджета) и около 27% (по расходам бюджета).
В расходной части бюджета ведущие позиции занимают статьи, связанные с обеспечением государственных функций. Используем вновь данные по госбюджету России в 2001 г. (см. табл.17.1). На государственное управление и местное самоуправление было направлено 115 млрд. руб., на национальную оборону - 247 млрд. руб., на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства - 185 млрд. руб. Во всем мире постепенно растет роль расходов на социальные нужды населения (социальное страхование, образование, здравоохранение). В российском бюджете 2001 г. на эти цели направлено 742 млрд. руб. Из них на образование - 285, здравоохранение и физическую культуру около 190, социальную политику - 217 млрд. руб.; 233 млрд. руб. было направлено на развитие жилищно-коммунального хозяйства.

Таблица 17.1. Основные направления государственных расходов в России (бюджет 2001 г.)
	Направления государственных расходов	Расходы, млрд. руб.
	Государственное управление и местное самоуправление
	Национальная оборона
	Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
	Образование
	Здравоохранение и физическая культура
	Социальная политика
	Жилищно-коммунальное хозяйство

• В доходной части бюджета преобладающими формами изъятия части национального дохода у субъектов налогообложения являются:
• социальные платежи (отчисления предприятий и работающих граждан на социальное страхование),
• прямые налоги (подоходный налог, налог на прибыль),
• косвенные налоги (акцизы).

Налоговая система любого государства тесно смыкается с бюджетной системой, но все же не совпадает с последней. Поэтому употребляется термин "бюджетно-налоговая система". Налоговая система состоит из органов налоговой службы и соответствующего налогового законодательства, обеспечивающих изъятие части дохода субъектов хозяйствования (домохозяйства и предприятия в разных юридических формах) и поступление их в государственный бюджет. В России два ведомства обеспечивают поступление почти 99% собираемых в федеральный бюджет налогов: Министерство по налогам и сборам (дает примерно 2/3 всех налогов) и Государственный таможенный комитет (около 1/3 всех налогов). К примеру, в США таможенные органы обеспечивают всего лишь примерно 1% всех налоговых поступлений в казну страны.
Важнейшим показателем роли государства в экономике является объем государственного бюджета по отношению к ВВП, рассмотренный нами выше. Другим, хотя и близким к этому показателю роли государства в экономике и распределении произведенного валового продукта является показатель налоговой нагрузки. Это суммарная величина всех налоговых поступлений и в консолидированный бюджет страны, и в так называемые государственные внебюджетные фонды. Поскольку через эти фонды мобилизуется в современной России примерно 5% ВВП, с учетом последних отношение налоговых поступлений в России к объему ВВП превышает 35%. По этому показателю современная Россия находится на уровне стран Восточной Европы, Великобритании, Швейцарии, Испании, Португалии. Но это больше, чем в таких странах, как США, Япония, Австралия. В то же время в мире есть десятки стран, в том числе развитых, где уровень налоговой нагрузки существенно (примерно на 10 процентных пунктов) выше: Норвегия, Франция, Швеция, Дания, Финляндия, Бельгия. Это страны, где социальная ориентированность экономики заметно ярче выражена, чем в других развитых капиталистических странах.
Как было отмечено, после 1999 г. налоговая нагрузка в России стала постепенно расти. В бюджете 2003 г. предполагается увеличить ее почти до 40% ВВП. Из предыдущих разделов экономической теории вы уже знаете о существовании эмпирически выведенного закона (кривая Лаффера) зависимости объема налоговых поступлений от ставки налога. Такая же, в принципе, зависимость существует между динамикой экономического роста и совокупной налоговой нагрузкой в каждой стране в каждый данный момент. Ныне признано, что в России сейчас налоговая нагрузка если уже не избыточна, то весьма близка к таковой. Исполнительная власть отдает себе в этом отчет и стремится решить эту проблему, реализуя программу законодательного облегчения налогового бремени. Только в 2002 г. Государственной думой было принято два десятка налоговых законов, призванных упорядочить и уменьшить в сумме налоговую нагрузку. Что произойдет в действительности, покажут ближайшие годы.
Следует различать номинальную и фактическую налоговую нагрузку. Номинальная нагрузка - это то, что субъекты хозяйствования должны платить в виде налогов в соответствии с существующим законодательством. Фактическая нагрузка - это тот объем поступлений, который налоговым органам удается обеспечить на деле. Разрыв между этими двумя цифрами - это показатель адаптации экономических субъектов к реалиям экономики, способ самостоятельного приспособления к внешним для субъектов условиям хозяйствования. Сам по себе факт существования разрыва двух видов нагрузки - общее для всех стран мира явление. Однако его величина - это явление, специфическое для каждой страны.
Приведем среднегодовые данные по структуре доходов консолидированного бюджета России в 2000-2001 гг. (в процентах к ВВП) (см. таб. 17.2). Всего доходов - 29,5%, из них налоговые доходы - 25%. В налоговых доходах на подоходный налог пришлось 2,6%, налог на прибыль - 5,7%, НДС на внутреннюю продукцию - 5,2%, акцизы - 2,5%, платежи за пользование природными ресурсами - 1,2%, налоги на внешнеэкономическую деятельность - 5%, прочие налоги - 2,8%. Неналоговые доходы консолидированного бюджета составили 4,5% ВВП России.