Таким образом, существуют два основных подхода к построению структур местных администраций - функциональный и программно-целевой.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.

После выявления всего набора функций (а это несложно сделать, исходя из компетенции муниципального образования) осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например по "отраслевому" (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, т.е. тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень "укрупнения" структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов.

Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций, и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.

Достаточно продуктивен принцип "горизонтально-вертикального" построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несоподчинеиные органы - финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т.д. - и в то же время должна существовать управленческая вертикаль - руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения. Таким образом, выстраивая горизонтально-вертикальные структуры для выполнения каждой из функций или, в более укрупненном виде, для управления в различных сферах деятельности, при сведении их в единую структуру получается целостная структура местной администрации.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ и проектов развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами и проектами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ и проектов. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы и проекты развития. И то и другое присущи каждому муниципальному образованию; поэтому при построении структур местных администраций в различной мере применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.

Рассмотрим возможные базовые структуры администраций муниципального района, поселения и городского округа. Для каждого конкретного муниципального образования они должны уточняться применительно к его особенностям (характеристикам). Эти структуры не предусматривают осуществление отдельных государственных полномочий, поскольку наличие и перечень названных полномочий являются переменными факторами.

Основываясь на перечне вопросов местного значения муниципального района и полномочиях органов местного самоуправления по их решению, в структуре администрации муниципального района можно выделить пять основных направлений (табл. 15.1).

Таблица 15.1

Распределение направлений деятельности муниципального образования

Направления	Содержание деятельности
Экономика и финансы	Экономическое планирование; реализация экономической политики; управление муниципальным имуществом; управление муниципальными природными ресурсами; финансовое и налоговое планирование; исполнение бюджета; финансовый контроль
Жизнеобеспечение	Коммунальное хозяйство; благоустройство; территориальное планирование и градостроительство; транспорт; связь; торговля; общественное питание; бытовые услуги; ритуальные услуги
Социальная политика	Общее образование; дошкольное образование; дополнительное образование; здравоохранение (медицинская помощь); культура и досуг; физкультура и спорт; работа с детьми и молодежью
Безопасность	Гражданская оборона и чрезвычайные ситуации; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; охрана жизни и здоровья на водных объектах
Обеспечение деятельности	Кадровая политика; бухгалтерское обслуживание; юридическое обслуживание; хозяйственное обслуживание; делопроизводство; архивная деятельность; информационное обеспечение; связи с общественностью и средствами массовой информации; контроль исполнения

Вместе с тем ряд вопросов относится к смежным сферам деятельности, и формулировки отдельных вопросов включают одновременно несколько различных функций. Например, земли и водные объекты могут рассматриваться как ресурсы (экономический блок) и как объекты природоохранных мероприятий (блок обеспечения безопасности в широком смысле).

Более детальное раскрытие структуры администрации муниципального района (до первичных структурных единиц и отдельных штатных должностей) возможно с учетом исполняемых по каждому направлению функций (рис. 15.2).

Рис. 15.2. Примерная структура администрации муниципального района

Рассмотрим структуру администрации поселения. Исходя из перечня вопросов местного значения поселения и полномочий органов местного самоуправления по их решению, в структуре администрации поселения выделяются те же направления, что и в структуре администрации муниципального района, отличающиеся в определенной части иными, чем у муниципального района, входящими в их состав функциями.

Определим основные функции, относящиеся к каждому из направлений.

Экономика и финансы:

- экономическое планирование и осуществление экономической политики;

- управление муниципальным казенным имуществом;

- координация деятельности муниципальных предприятий и учреждений;

- финансовое планирование;

- исполнение бюджета;

- финансовый контроль;

- осуществление налоговой политики;

- размещение муниципального заказа;

- управление муниципальными природными ресурсами;

- ведение муниципальной статистики;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство:

- организация электроснабжения населения;

- организация теплоснабжения населения;

- организация газоснабжения населения;

- организация водоснабжения населения;

- организация водоотведения;

- организация снабжения населения топливом;

- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

- организация обустройства мест для отдыха населения;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- организация уличного освещения и установки уличных указателей;

- организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи;

- организация благоустройства и озеленения территории поселения;

- планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Социальная политика:

- обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

- участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

- организация библиотечного обслуживания населения;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами культурно-зрелищных учреждений;

- охрана памятников истории и культуры местного значения;

- обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта.

Безопасность:

- участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

- контроль за использованием и охрана муниципальных лесов и земель.

Организационное обеспечение:

- кадровая политика;

- бухгалтерское обслуживание;

- юридическое обслуживание;

- хозяйственное обслуживание;

- делопроизводство;

- формирование архивных фондов;

- информационное обеспечение;

- связи с общественностью и средствами массовой информации;

- контроль исполнения.

Структура администрации крупного поселения показана на рис. 15.3.

Рас. 15.3. Примерная структура администрации крупного поселения

Рис. 15.4. Примерная структура администрации городского округа

На рис. 15.4 показана структура администрации городского округа.

Поскольку городским округом решаются вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района, администрация городского округа должна включать структурные единицы, выполняющие все функции администрации поселения и администрации муниципального района, за исключением межпоселенческих (хотя аналогичные функции исполняются на территориях, находящихся между населенными пунктами, если в состав городского округа входит несколько населенных пунктов).

В то же время структура администрации городского округа не может рассматриваться как сумма структурных единиц администраций поселения и муниципального района, так как часть их функций агрегируется.

Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения с различной степенью результативности, имея при этом разную структуру и численность исполнительно-распорядительных органов

Результативность деятельности публичной власти на муниципальном уровне вообще и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в частности, зависит от множества факторов (численности населения, структуры экономики, уровня социально-экономического развития, структуры местных администраций, точного разграничения полномочий между структурными подразделениями, исключения дублирования функций, полноты исполняемых функций, уровня квалификации муниципальных служащих и т.п.).

При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. Поэтому попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия.

Залогом успеха в организационных изменениях является комплексный научный подход, основанный на соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы "изнутри".

При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:

o целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков;

o избежание дублирования и параллелизма;

o полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом;

o результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;

o достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;

o системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т.е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;

o структурирование (детализация), т.е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей;

o эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами;

Деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.