Правовой режим иностранцев. Статус апатридов

Иностранные граждане – лица, не являющиеся гражданами данного государства и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства. Их правовое положение определяется национальным законодательством места нахождения и заключенными международными договорами. Государство пребывания, устанавливая правовой режим иностранцев, должно действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.Иностранцы пользуются в полном объеме личными и социально-экономическими правами, но их политические права и свободы ограничены.

Правовое положение (правовой режим) иностранцев представляет собой совокупность их прав и обязанностей на территории данного государства. Различают три вида правового режима иностранцев: национальный режим, специальный режим и режим наибольшего благоприятствования.

Национальный режим означает уравнивание иност­ранцев в той или иной области с собственными гражда­нами государства пребывания. Это наиболее распростра­ненный в правовых системах режим иностранцев.

Специальный режим, как правило, носит негативный характер и сводится к изъятию из правоспособности иностранцев определенных прав, связывая напрямую обладание ими с наличием гражданства данного государ­ства, а также к возложению на иностранцев дополнитель­ных обязанностей.

Права иностранцев ограничены прежде всего в поли­тической сфере. В соответствии с общемировой практи­кой только гражданину предоставляется право прини­мать участие в ведении государственных дел непосредст­венно или посредством свободно выбранных представи­телей, что включает в себя право избирать и быть из­бранным, право на участие в референдуме, право на до­ступ к государственной службе, право на участие в от­правлении правосудия.

Специальный режим может заключаться также в пре­доставлении определенных преимуществ для иностран­цев в виде дополнительных прав (например, иностранцы имеют право на беспрепятственный выезд с территории РФ, в том числе при наличии доступа к сведениям, со­ставляющим государственную тайну, в отличие от рос­сийских граждан, право выезда которых с территории РФ может быть временно ограничено при их допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям)[42] или путем исключения некоторых граждан­ских обязанностей (например, обязанности по несению срочной военной службы)

Если национальный и специальный режимы являют­ся по своей сути производными от правоспособности граждан государства пребывания, то режим наибольшего благоприятствования и преференциальный режим, о ко­торых речь пойдет далее, существуют в отношении к пра­вам и обязанностям граждан третьих государств, предо­ставляемым на территории данного государства.

Режим наибольшего благоприятствования - это пре­доставление иностранцам в какой-либо области таких прав и/или установление для них в какой-либо области таких обязанностей, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на террито­рии данного государства в наиболее выгодном в право­вом отношении положении.

Что касается сферы отношений между государствами, где возможно включение оговорки о режиме наибольше­го благоприятствования, то это могут быть как политиче­ские, так и экономические, социальные, культурные или иные взаимоотношения между государствами. Объекта­ми режима наибольшего благоприятствования могут быть такие виды деятельности, как занятие определенны­ми видами трудовой деятельности, доступность получе­ния образования иностранными гражданами, адекватное социальное обеспечение, вопросы пенсионного права и так далее.

Национальное законодательство обычно различает несколько категорий иностранцев:

¨ Постоянно проживающие на территории государства;

¨ Временно пребывающие в государстве;

¨ Обладающие дипломатическим иммунитетом;

¨ Беженцы.

 

От иностранцев следует отличать апатридов, т.е. лиц без гражданства.

Термин «лица без гражданства» (апатриды) в различных правовых системах квалифицируется по-разному. Конвенция о статусе апатридов от 28 сентября 1954 г. в качестве апатрида квалифицирует лицо, «которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона». Теория международного права определяет, что лицо без гражданства (апатрид) – лицо, не являющееся гражданином данной страны и не обладающее соответствующими доказательствами, которые могли бы установить принадлежность его к гражданству какого-либо иностранного государства.

Теория МП выделяет абсолютное безгражданство – т.е. безгражданство с момента рождения. И относительное – безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства.

В целом же, основной причиной возникновения безгражданства являются так называемые «отрицательные коллизии» национальных законодательств о гражданстве.

Такие коллизии могут иметь место, когда

- одно государство лишает лицо своего гражданства и ему не предоставляется возможность сразу приобрести гражданство другого государства. Так, во время гитлеровского «третьего рейха» имело место массовое лишение германского гражданства по расовым и политическим основаниям. В результате нацистских преследований большие массы беженцев были вынуждены искать убежища в других государствах.

- Безгражданство может также возникнуть при выходе лица из гражданства одного государства по собственной инициативе и невозможности приобретения им гражданства другого государства.

Апатризм, без сомнения, представляет собой отрицательное явление, поскольку основой существования государства является наличие прочной правовой связи с определенной общностью лиц, проживающих на территории этого государства. Отсутствие гражданства ставит апатридов в менее выгодное правовое положение по сравнению с гражданами государства, на территории которого они проживают.

 

ЗАЩИТА ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ

предоставление государством в основном своим гражданам, находящимся за границей, защиты в случаях ущемления или нарушения (либо попыток ущемления или нарушения) их конституционных или конвенционных (закрепленных международными соглашениями) прав и свобод.В отдельных случаях по специальной договоренности между заинтересованными государствами допускается также З.д. граждан (физических и юридических лиц) третьих государств ("делегированная защита"). •

З.д. является дискреционной (лат. discretio - благоусмотрение, воля победителя) функцией государства: она может быть оказана гражданам по их воле-, независимо от наличия просьбы со стороны заинтересованного лица. Однако для приведения в действие механизма оказания З.д. необходимо: во-первых, поступление достоверной информации компетентному государственному органу (внешнеполитическому ведомству, зарубежному органу внешних сношений и т.д.) о реальных обстоятельствах ущемления (нарушения) прав и свобод конкретного лица,причинах и юридических основаниях соответствующих акций со стороны властей государства его пребывания; во-вторых, принятие указанным органом решения о производстве адекватных дипломатических шагов и правильный выбор процедурных или иных средств, которые могут быть применены в данном случае, - протест, требования, просьбы и другие формы дипломатического демарша.

Своеобразной формой оказания З.д. является институт экстерриториальности, означающий пользование полным иммунитетом от юрисдикции иностранного государства..

 

Если лицо, обладающее двумя и более гражданствами, находится на территории одного из государств, гражданством которого оно обладает, то оно рассматривается как гражданин только этого государства. В Конституции России говорится: “Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации” (п. 2 ст. 62). Практическое значение последней фразы трудно определить.

В силу сказанного другое государство, гражданством которого лицо также обладает, не может оказывать ему дипломатическую защиту. В Гаагской конвенции 1930 г. соответствующая норма сформулирована достаточно четко: “Государство не может предоставлять дипломатическую защиту одному из своих граждан против государства, гражданством которого такое лицо также обладает” (ст. 4).

Сложные проблемы возникают, когда лицо с двумя или более гражданствами находится на территории третьего государства, т.е. государства, гражданством которого оно не обладает. Третье государство вправе определить, какое из имеющихся у лица гражданств является эффективным. На этом основании будет приниматься во внимание только это гражданство. В Гаагской конвенции 1930 г. сказано: “В пределах третьего государства лицо, имеющее более одного гражданства, пользуется таким режимом, как если бы оно имело только одно гражданство”. Признаваться должно либо гражданство государства, в котором лицо постоянно или преимущественно проживает, либо гражданство государства, с которым оно фактически более тесно связано (ст.5). Иначе говоря, вопрос должен решаться путем определения эффективного гражданства.

 

Проблема дипломатической защиты неграждан
В настоящее время в некоторых странах проживает значительное число лиц без гражданства (апатриды). В соответствии с внутренним и международным правом им в большинстве случаев предоставляется национальный режим, т.е. они в значительной мере приравниваются в правах к местным гражданам. Согласно Конституции России, “лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации” (п.3 ст.62).

Новый статус такого рода лиц в национальном праве пока не нашел должного отражения в международном праве. Продолжает существовать издавна утвердившееся правило, что лица без гражданства не пользуются правом на дипломатическую защиту. Это правило в международной практике обычно формулировалось следующим образом: государство “не совершает международного правонарушения, причиняя вред лицу, не обладающему гражданством, и соответственно ни одно государство не вправе вмешиваться или ходатайствовать о нем до или после причинения вреда”. (Решение международного арбитража 1931 г. по делу компании Диксон.16) Приведенное положение служит свидетельством бесправного и беззащитного положения апатридов. Его трудно совместить с современной концепцией прав человека.

 

Одна из главных проблем дипломатической защиты — круг мер, которые могут предприниматься в порядке ее осуществления. В этих целях используются прежде всего дипломатические меры — действия дипломатических и консульских учреждений, переговоры, обращения к международным судебным органам и т.д.

Несущее ответственность за правонарушение государство обязано после соответствующего представления прекратить неправомерные действия и дать заверения в том, что они больше не повторятся. Оно должно восстановить положение, существовавшее до правонарушения (реституция), например вернуть незаконно конфискованное имущество. Если это невозможно, то пострадавшему лицу должна быть предоставлена компенсация. При нарушении личных прав иностранца обычно речь идет о компенсации. Наконец, во всех случаях пострадавший иностранец и его государство должны получить моральное удовлетворение (сатисфакцию) в виде принесения извинений, а иногда и материального возмещения.

Если это не сделано, то заинтересованное государство вправе применить меры воздействия на правонарушителя. В этих целях могут быть использованы реторсии, которые представляют собой меры, не выходящие за пределы международного права. Они обычно применяются в ответ не на неправомерные, а на несправедливые, дискриминационные действия. К таким мерам относятся, например, снижение уровня дипломатического представительства, сокращение экономических, транспортных, культурных связей.

Защищая права гражданина, государство может прибегнуть к предусмотренным правом международной ответственности контрмерам. Под этим понимаются меры, которые были бы квалифицированы как нарушение международного права, если бы они не предпринимались в ответ на правонарушение другой стороны. Так, серьезные нарушения прав граждан иностранного государства дают последнему основание приостановить действие того или иного соглашения с государством-правонарушителем.

 

Уголовная юрисдикция. Каждое государство самостоятельно устанавливает пределы своей уголовной юрисдикции в отношении собственных граждан. Государства привлекают собственных граждан к уголовной ответственности за преступления, совершенные ими на своей территории, а в некоторых случаях и за рубежом. Иностранцы в принципе несут ответственность за все преступления, совершенные ими на территории государства пребывания, по законам этого государства.

В некоторых случаях, чаще всего по политическим соображениям, иностранцы не подвергаются наказанию на территории страны пребывания и высылаются.

Вместе с тем в международном праве существует общепризнанная обычная норма, согласно которой иностранец не может привлекаться к уголовной ответственности на территории государства пребывания за преступления, совершенные в каком-либо другом государстве, если эти преступления не затрагивают государства пребывания. Может возникнуть вопрос о его выдаче. Но обязанность выдачи преступников существует лишь на основе договоров. Исключение составляет выдача военных преступников, которая основана на принципах, закрепленных не только в договорах, но и в обычаях.