Поняття та види фінансово-правових інститутів публічних видатків

З’ясування меж фінансового права та встановлення його системи є складними теоретичними проблемами, вирішення яких безпосередньо впливає на практику правового регулювання всіх фінансових відносин та відносин у сфері публічних видатків зокрема. Різні аспекти проблеми встановлення інститутів та підгалузей фінансового права активно досліджувалися вченими юристами-фінансистами, починаючи з часу виникнення фінансового права як нової галузі права. Питання побудови системи фінансового права досліджується в роботах цілого ряду класиків фінансового права видатних вчених-фінансистів. Але, як вірно відмітив Ю.О. Тихомиров, підгалузі і інститути фінансового права і досі залишаються до кінця не з’ясованими [17].

В роботах зазначених авторів робиться наголос на тому, що у сучасний період збільшується масив фінансово-правових норм, розширюється та деталізується коло суспільних відносин, що охоплюються предметом фінансового права, формуються нові фінансово-правові інститути, а існуючі – розширюються, перетворюються із простих у комплексні інститути. Деякі інститути фінансового права навпаки – припиняють своє існування у зв’язку із втратою актуальності. Зазначені зміни у структурі та змісті фінансового-правових інститутів підтверджують думку про те, що правова форма здатна не лише іти слідом за розвитком економіки та відображати зміни в економічному розвитку, але і зворотно впливати на економіку[18].

Досліджуючи публічні видатки як категорію фінансового права, та розглядаючи характерні ознаки публічності видатків в державі ми встановили, що публічні видатки неодмінно пов’язуються з існуванням правових норм, які регулюють суспільні відносини з приводу розподілу, перерозподілу ВВП та НД. (В українському ж законодавстві це пов’язано з використання коштів публічних фондів різних видів). Але відповідно до теорії права, згруповані певним чином правові норми утворюють правові інститути.

Правове регулювання публічних видатків містить правові норми, які регулюють: 1) публічні видатки держави, 2) публічні видатки місцевого самоврядування, 3) публічних видатків соціального призначення які не відносяться до перших двох видів публічних видатків. Кожен з цих видів публічних видатків має свій специфічний правовий режим і свої особливості у предметі регулювання та механізмах забезпечення виконання встановлених приписів, що детально буде розглянуто у наступних висновках лекції. При цьому українські вчені фінансисти зазначають, що використовується один метод правового регулювання – метод встановлення владних приписів. Проте ми можемо посилаючись на наше законодавство констатувати, що ступінь державного втручання у суспільні відносини з приводу розподілу, перерозподілу та використання різних видів публічних видатків є трохи різним.

Правові норми, які регулюють публічні видатки держави, публічні видатки місцевого самоврядування та публічні видатки соціального призначення, які не належать до перших двох видів публічних видатків, можуть бути згруповані в один фінансово-правовий інститут або у три окремих інститути[19]. Розглянемо, чи існують підстави виокремлення трьох інститутів публічних видатків.

В сучасній Україні відбулися суттєві зміни у структурі фінансової системи держави, внаслідок чого виокремилися публічні фінанси, які не є тотожними державним фінансам. Відповідно з цим виокремилися публічні видатки, які не є тотожними бюджетним видаткам держави і, навіть, видаткам місцевих бюджетів. Тому, погоджуючись з тезою С.Д. Ципкіна про принципову відповідність фінансово-правових інститутів фінансовій системі держави (а у нашому разі – підсистемі публічних фінансів), ми отримуємо першу підставу для визнання трьох фінансово-правових інститутів публічних видатків: інституту публічних видатків держави, інституту публічних видатків місцевого самоврядування та інституту публічних видатків соціального призначення які не відносяться до перших двох видів публічних видатків.

По-друге, до предмету регулювання інституту публічних видатків держави належать фінансові відносини, які виникають у процесі розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів Державного бюджету України, включаючи кошти спеціального фонду Державного бюджету України;

2) коштів кожного окремо державного позабюджетного фонду коштів соціального призначення (Пенсійного фонду України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України; інших позабюджетних грошових фондів, кошти яких є державною власністю);

3) коштів спеціальних фондів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності;

4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.

Сукупність фінансово-правових норм, які регулюють зазначені фінансові відносини утворюють складний інститут особливої частини фінансового права, який вміщує ряд простих фінансово-правових інститутів, що відображають специфіку різних правових режимів видатків: Державного бюджету України; кожного окремо державного позабюджетного фонду коштів соціального призначення; спеціальних фондів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності; підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.

До предмету регулювання інституту публічних видатків місцевого самоврядування належать відносини, які виникають у процесі розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення;

2) коштів позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством);

3) коштів спеціальних фондів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування;

4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.

Сукупність фінансово-правових норм, які регулюють зазначені фінансові відносини утворюють складний інститут особливої частини фінансового права, який вміщує ряд простих фінансово-правових інститутів, що відображають специфіку різних правових режимів видатків: бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення; позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством); спеціальних фондів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування; фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.

До предмету регулювання інституту публічних видатків суспільного (соціального) призначення належать відносини, які виникають у процесі розподілу (перерозподілу) та використання:

1) коштів кожного окремо публічного солідарного фонду обов’язкового соціального страхування, які не є державною власністю чи власністю місцевого самоврядування. До таких фондів в Україні належать: фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття; фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності);

2) коштів публічних накопичувальних фондів обов’язкового соціального страхування, а саме - недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється обов’язкове державне накопичувальне пенсійне страхування (коштів другого рівня пенсійної системи України).

Сукупність фінансово-правових норм, які регулюють зазначені фінансові відносини утворюють складний інститут особливої частини фінансового права, який вміщує ряд простих фінансово-правових інститутів, що відображають специфіку різних правових режимів видатків: фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття; фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності; публічних недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється обов’язкове державне накопичувальне пенсійне страхування (коштів другого рівня пенсійної системи України).

У фінансових правовідносинах, які виникають з приводу розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів суспільного (соціального) призначення приймають участь: органи солідарних фондів соціального страхування, які не є державною власністю; юридичні та фізичні особи – суб’єкти, які наділені повноваженнями у сфері розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних солідарних та накопичувальних пенсійних фондів.

Для з’ясування суб’єктів, які беруть участь у процесі розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів суспільного (соціального) призначення, необхідно проаналізувати законодавство України, яке встановлює правові режими діяльності публічних солідарних та накопичувальних фондів в Україні (чому присвячуються окремі теми наших лекцій). Відповідно до законів України “Про загальнодержавне обов’язкове пенсійне страхування” та “Про недержавне пенсійне забезпечення”, до суб’єктів накопичувального пенсійного страхування належать:

1) недержавні пенсійні фонди, які мають право акумулювати кошти другого рівня пенсійної системи України;

2) юридичні особи, які надають послуги недержавним пенсійний фондам у сфері накопичення, управління, розподілу та використання коштів цих фондів. Такими юридичними особа є: компанії з управління активами пенсійних фондів; юридичні особи, які здійснюють адміністративне управління недержавними пенсійними фондами, а також страхові організації, які виплачують довічні пенсії за рахунок коштів, акумульованих в недержавних пенсійних фондах другого рівня пенсійного системи України.

Отже, інститут публічних видатків суспільно (соціального) призначення є новим фінансово-правовим інститутом, якому притаманні особливості предмету регулювання та особливі суб’єкти, які беруть участь у відповідних фінансових правовідносинах. Цей новий фінансово-правовий інститут знаходиться лише у стадії свого становлення і має багато прогалин щодо встановлення правових режимів публічних видатків суспільного (соціального) призначення.

Доцільність використання нового угрупування фінансового-правових норм у сфері публічних видатків у три складних інститути, на нашу думку, спирається на досить суттєві особливості предмету регулювання та правових режимів кожного окремого простого інституту та їх внутрішніх складових, зазначених вище. Відповідно до теорії права, в основу класифікації галузей права та їх складових (підгалузей, розділів, підрозділів, інститутів) покладається предмет регулювання. Останнім часом в юридичній літературі з теорії права обґрунтовується позиція, згідно з якою предмет правового регулювання може бути загальним, родовим, видовим та безпосереднім[20]. Цю думку також поділяє і Н.Ю. Пришва[21], досліджуючи інститути податкового права та неподаткових платежів. Визнаючи доцільність виділення загального, родового, видового та безпосереднього предмету регулювання фінансових правовідносин, можна стверджувати, що кожен простий інститут фінансово-правових норм, які зазначені вище, має свій безпосередній предмет регулювання. Так, наприклад, безпосереднім предметом регулювання простого інституту публічних видатків фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності, є відносини щодо розподілу, перерозподілу та використання фондів коштів цих підприємств. А видовим предметом регулювання складного інституту публічних видатків держави є відносини щодо розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів, які є державною власністю. При цьому не викликає сумнівів суттєва різниця у правових режимах розподілу та використання фондів коштів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності, та Державного бюджету України.

Підсумовуючи зазначене вище, ми пропонуємо виокремлювати розділ публічних видатків в державі, який вміщує три складних фінансового-правових інститути, а саме:

1) інститут публічних видатків держави складається з правових норм, які регулюють розподіл, перерозподіл та використання коштів публічних фондів держави;

2) інститут публічних видатків місцевого самоврядування складається з правових норм, які регулюють розподіл, перерозподіл та використання коштів публічних фондів місцевого самоврядування;

3) інститут публічних видатків соціального призначення складається з правових норм, які регулюють розподіл, перерозподіл та використання коштів публічних фондів, які не є державною власністю або власністю місцевого самоврядування.

Аналізуючи зміст інститутів правового регулювання публічних видатків, необхідно звернути увагу на їх тісний зв’язок з інститутами бюджетного та податкового права: відносини, які регулюються цими інститутами, отримують розвиток у процесі виконання публічних видатків як кінцевого етапу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів.

Звідси стає зрозумілою надзвичайно важлива роль та практичне значення фінансово-правових інститутів публічних видатків, необхідність у чіткості розуміння системи публічних видатків та однозначності правових норм, які регулюють відповідні відносини. Останнє є особливо актуальним з огляду на складні проблеми зменшення бюджетного дефіциту в Україні та всіх інших країнах Східної та Центральної Європи. Тому вважаємо, що цінність теоретичних розробок у сфері правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків також є очевидною.