Публічні видатки як категорія фінансового права.

Публічні видатки — одна з визначальних складових правового регулювання публічних фінан­сів. Вони є безперервним використанням уповноваженими суб’єктами коштів бюджету і поза­бюджетних фондів як публічних фондів коштів, так і власних коштів підприємств і організацій на потреби, визначені в актах про бюджет, кошторисах та інших планових документах. Розмір видатків визначають суспільні завдання, які закріплюють прогнози й цільові програми.

Життєдіяльність будь-якої окремої людини завжди пов'язана з використанням різного виду ресурсів. Для людини, взятої окремо від суспільства, в якому вона існує, єдиними потрібними їй ресурсами є матеріальні ресурси, а саме - їжа, одяг, житло, предмети побуту та знаряддя праці. Частину цих матеріальних ресурсів людина може створити для себе сама. Але з подальшим розвитком суспільного устрою, розподілом праці та виникненням держави людину вже неможливо відокремити від суспільства, в якому вона існує. І у людини виникає потреба в новому, специфічному ресурсі її життєдіяльності - грошах, за які можна придбати всі інші необхідні ресурси, які людина не може створити для себе самостійно. Використання грошей на придбання необхідних ресурсів життєдіяльності людини призводить до виникнення нового поняття - видатків на здійснення будь-якої діяльності людини як окремого індивіду­уму та як суб'єкта різноманітних суспільних відносин, або просто - видатків.

Зазначимо, що вчені-економісти та юристи-фінансисти не завжди розуміли під видатками процес витрачання саме грошо­вих коштів. Розглядаючи витрати, які можуть здійснюва­тися як у грошовій, так і в натуральній формі, деякі вчені вели мову про грошові та натуральні видатки" При цьому під "натуральними видатками" розумівся процес використання (ви­трачання) натуральних предметів (у вигляді натурального об­року) та праці людей (у вигляді натуральних повинностей) для задоволення певних потреб держави та суспільства у первісному та феодальному устроях. Так, наприклад, один із класиків фі­нансового права Е.М. Берендтс у 1914 р. писав: "Фінансова на­ука класифікує видатки відповідно до їх призначення, форми та ролі, яку вони відіграють у державному господарстві та держав­ному управлінні. З цих точок зору ми можемо розрізняти:

1)видатки на задоволення реальних та особистих потреб;

2)видатки у формі натуральних та у формі грошових витрат;

3)видатки на задоволення потреб звичайних та надзвичайних;

4)видатки, пов'язані із збиранням доходів на потреби управ­ління;

Ми можемо класифікувати видатки відпові­дно до завдань та цілей державного управління.

Ф. Нітті у своїй роботі також зазначає: "Державні видатки бувають різних видів. За своєю формою вони можуть бути на­туральними та грошовими. Перші панували у ті часи, коли дер­жава часто оплачувала чиновників та солдат товарами, живністю чи землею. В грошовому господарстві сучасних держав державні видатки майже завжди виконуються через грошові знаки".

Однак пізніше більшість економістів прийшла до виснов­ку, що під видатками необхідно розуміти лише витрачання фондів грошових коштів. А витрати, які здійснюються у нату­ральній формі, не можуть розглядатися як операції, пов'язані із здійсненням перерозподільних процесів у суспільстві, і тому їх треба відокремлювати від видатків.

Поетапне дослідження проблеми правового регулювання публічних видатків дає змогу встановити чітке визначення поняття публічних видатків, окреслити систему публічних видатків, запропонувати їх нову класифікацію, виявити основні характеристики різних видів публічних видатків та їх правові режими.

Ще А. Сміт, а за ним і його послідовники-економісти зазнача­ли, що частину видатків кожен член суспільства може успішно покривати за рахунок особистих доходів, тоді як друга частина потребує певного об'єднання коштів і зусиль усіх членів суспіль­ства для ефективної оплати загальних інтересів, які неодмінно виникають у кожному суспільстві. Фінансування суспільних ви­датків за рахунок суспільних коштів породжує необхідність уре­гулювання процесу їх фінансування з боку держави. Держава має за обов'язок фінансувати такі суспільні видатки, видатки, що мають публічний, визначальний характер стосовно до публіч­них доходів.

Саме тому однією з головних функцій держави в сучасній економіці є вжиття комплексу узгоджених заходів економічної стратегії і тактики, спрямованих на формування виваженої зба­лансованої бюджетної політики. Загальна мета застосування державного впливу на економіку полягає в тому, щоб розглядати людину як мету виробництва, примусити економіку функціону­вати як фактор розвитку людства, а не людину — як фактор ви­робництва, надати ринковій економіці «ринкового обличчя».

Дослідження поняття та вивчення загальної характеристики публічних видатків як категорії фінансового права виявилося тісно пов’язаним з дослідженням видів та основних характеристик фондів грошових коштів, за рахунок яких здійснюються публічні видатки. Останнє, у свою чергу, потягло за собою необхідність переосмислення розуміння таких базових категорій фінансового права, як «фінанси» та «фінансова система держави» з метою чіткого відокремлення публічних фінансів, фондів грошових коштів і видатків від приватних фінансів, фондів грошових коштів і видатків.

Таким чином, ґрунтовне вивчення правової природи та характеристики публічних видатків здійснюється поетапно і складається з чотирьох етапів:

1. дослідження еволюції видатків у державі, причин виникнення публічних видатків та аналізу поступового вдосконалення їх правового регулювання;

2. з’ясування ознак «публічності» у суспільних відносинах, які дозволяють чітко розмежувати публічні фінанси, фонди грошових коштів та видатки від приватних фінансів, фондів грошових коштів та видатків;

3. встановлення видів та системи фондів грошових коштів, видатки з яких є публічними видатками, що охоплюються предметом фінансового права;

4. дослідження особливостей правового регулювання всіх існуючих видів публічних видатків.

Для того, щоб розібратись у дійсній правовій природі публічних видатків можемо звернутись і до еволюції цього фінансово-правового явища. На нашу думку, у загальному процесі еволюції видатків та їх правового регулювання можна виділити три етапи.

Етап існування виключно "суспільних" потреб общини первісного ладу. Такі потреби можна розглядати як перший ана­лог суспільних публічних потреб. На цьому етапі господарю­вання та перші зародки виробництва носять суто натуральний характер. Майже всі потреби членів общини задовольняються загальними зусиллями та власною працею членів общини. Отже, всі потреби общини та її членів задовольняються без виник­нення видатків у наведеному нами вище розумінні, а процес їх задоволення регулюється звичаєвим правом общини. І тільки на стадії поділу суспільства первісного ладу, особливо після другого великого суспільного розподілу праці, з'являються то­варно-грошові відносини з дуже обмеженою сферою їх застосу­вання і, відповідно, з'являються перші види видатків.

Етап існування переважно приватних потреб та, від­повідно, приватних видатків. При перетворенні первісних об­щин у ранні державні об'єднання у суспільстві виникають перші різновиди приватних видатків. І майже до кінця XIV ст. усі на­явні в суспільстві видатки мають вигляд приватних видатків, за рахунок яких оплачувалися як приватні потреби окремих ін­дивідуумів, їх сімей, так і перші суспільні - публічні - потреби ранніх держав (що докладніше буде розглянуто нижче). Покрит­тя цих видатків здійснюється вже не тільки на основі звичаєвого права, а регулюється владними приписами правителів держав, що мають законодавчий характер.

Етап існування як публічних, так і приватних потреб та, відповідно, приватних і публічних видатків у державі. Пі­зніше, у ХVIII-ХІХ ст., видатки правителів держав на перші види публічних потреб (оборону, будівництво і підтримання шляхів сполучення, спорудження культових будівель та інші потреби публічного характеру) поступово відокремлюються від суто приватних видатків правителів і перетворюються у новий вид видатків - публічні видатки, які фінансуються за рахунок спеці­альних фондів коштів держави, а потім - за рахунок державної казни. Саме в ці часи виникає і поступово розвивається правове регулювання здійснення публічних видатків. І вже починаючи з XX ст., в усіх країнах світу існує досить розвинута система при­ватних та публічних видатків, здійснення яких регулюється но­рмами цивільного та фінансового права, і остання на той час вже має вигляд сформованої окремої галузі права.

Проте, поняття публічних видатків як категорії фінансового права зазнало кілька трансформацій протягом ХІХ-ХХІ ст. Досліджуючи державні фінанси та визначаючи базові категорії фінансового права, класики у своїх роботах середини та кінця ХІХ ст. вже використовували категорії “публічні видатки”, “суспільні видатки” та “державні видатки”. Але, як ми вже зазначали, часто ці терміни вживалися як синоніми, а категорії “публічні видатки” та “державні видатки” ототожнювалися. Однією з причин такого ототожнення було те, що під “державними видатками” класики розуміли не лише видатки державної казни, але й видатки публічних союзів, підпорядкованих державі (громад, земств, округів та інших місцевих утворень)[1].

Так, у підручнику В.О. Лебедєва “Фінансове право”, виданому в 1882 р., знаходимо посилання на теорію фінансів А. Сміта. Зокрема, В.О. Лебедєв пише: “Сміт дає огляд теорії фінансів із спеціальним розглядом устрою державного господарства, суспільних видатків та доходів, податків та державного кредиту”[2]. Далі у цьому ж підручнику, розглядаючи книгу графа Julius von Soden, видану в 1811 р., В.О. Лебедєв пише: “його (Содена) податковий початок полягає в тому, що не громадянин повинен нести на собі видатки громадянського суспільства, частиною якого він є сам, а має їх нести народне майно, яке може бути обкладеним”[3]. Трохи пізніше і С.І. Іловайський у своєму підручнику фінансового права безпосередньо використовує термін “публічні видатки” як синонім терміна “державні видатки”[4].

Таким чином, на початку формування фінансового права класики вводять дві категорії та два терміна: “публічні видатки” і “державні видатки”, які використовуються ними здебільшого як синоніми. Пізніше як основний термін частіше використовувався останній в силу причин, які ми розглядали, досліджуючи еволюцію категорії “публічні фінанси”. Тому, починаючи з 20‑30 рр. ХХ ст., категорія “публічні видатки” не досліджується вченими-правниками та вченими-економістами. Замість неї вивчаються категорії “державні видатки” та “місцеві видатки”. А після 30‑х рр. увага вчених СРСР зосереджується виключно на дослідженні категорії “державні видатки”.

Наприкінці ХІХ ст. дослідженню категорій державних та місцевих видатків приділяють велику увагу як учені-економісти, так і вчені-правники. У 1895 р. на російську мову перекладається вже третє німецьке видання ґрунтовного дослідження Р. Кауфмана “Державні та місцеві видатки найголовніших європейських держав за їх призначенням”[5]. Головним висновком цього дослідження стає підтвердження небаченого до цього швидкого зростання державних та місцевих видатків в усіх досліджених країнах та зростання ролі державного правового регулювання у цій сфері для підвищення ефективності використання публічних фінансових ресурсів в державі.

Беручи до уваги феномен, оформлений Вагнером у економічний закон постійного зростання державних видатків, майже всі вчені-економісти та правники висловлювали думку про те, що категорія державних (публічних) видатків у фінансовій науці та науці фінансового права потребує більшої уваги, ніж категорія державних доходів. Тому поступово правові норми, що регулюють державні видатки та видатки інших публічних союзів у державі, виділяються в окремий інститут фінансового права. А матеріал, присвячений державним та місцевим видаткам, розміщується майже у всіх підручниках, лекціях та курсах з фінансового права і фінансової науки перед розділом, який присвячено державним доходам [6].

Вирішальне значення категорії державних видатків підкреслювалося вченими-економістами та фінансистами і на початку ХХ ст. Так, наприклад, у 1929 р. у своїй роботі О.І. Буковецький писав: “Фінансове господарство має доходи та видатки. Але у фінансовому господарстві не доходи, а видатки мають вирішальне значення”[7]. Пріоритет державних видатків над державними доходами визнавався і такими класиками радянського фінансового права, як Ю.А. Ровінський[8], М.О. Гурвіч[9], які також розміщували у своїх підручниках розділ, присвячений правовому регулюванню видатків, перед розділами, присвяченими державним доходам.

Визначення фінансово-правової категорії “видатки”