Практика участия прокурора в гражданском процессе

В защиту неопределенного круга лиц по отдельным

Категориям дел

 

Анализ материалов прокурорской и судебной практики свидетельствует о многообразии исков, предъявляемых в защиту неопределенного круга лиц. Наибольшую общественную значимость, на наш взгляд, среди них имеют иски, направленные на обеспечение охраны окружающей среды и природопользования, на обеспечение социальной защиты безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, инвалидов, демобилизованных военнослужащих, безнадзорных, несовершеннолетних и других групп лиц.

Прокуроры обращаются в суды с исками об обязании уполномоченных органов обеспечить инвалидов техническими средствами реабилитации, а именно об оборудовании пандусами и поручнями для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры; о принудительной госпитализации больных туберкулезом; о ликвидации несанкционированных свалок; об обеспечении освещения улиц, ремонта дорог и др. Посредством реализации своей специальной компетенции прокурор защищает именно публичный интерес.

В соответствии со ст. 1065 ГК РФ опасность причинения вреда в будущем может быть основанием для иска о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Например, Водный, Земельный и Лесной кодексы содержат нормы, прямо запрещающие или ограничивающие отдельные виды деятельности в границах особо охраняемых объектов (территорий), а также ограничивающие оборотоспособность природных ресурсов. Так, особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, основаны на положениях Лесного кодекса Российской Федерации.

При этом под особенностями охраны понимается именно перечень ограничений использования лесов. Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ (в ред. от 25.06.2012) «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливаются режимы охраны таких объектов, как государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Прокурор вправе предъявить иски об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства (п. 1 ст. 78, 80 Федерального закона «Об охране окружающей среды»); о понуждении к исполнению требований о пожарной безопасности (ст. 37 Федерального закона «О пожарной безопасности»).

В свете трагических последствий пожаров в кафе и магазинах, которые широко освещались СМИ, иски прокурора в интересах неопределенного круга лиц о предупреждении причинения вреда целесообразны и обоснованны.

В целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор также может предъявить в суды иски о защите прав потребителей (ст. 46 Закона РФ «О защите прав потребителей). При подготовке исков о защите прав неопределенного круга потребителей прокурорам необходимо учитывать разъяснения, данные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей», в котором отражены процессуальные особенности рассмотрения дел о защите прав потребителей.

В Обзоре законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2008 г. (определение от 17.12.2008 № 67-Впр08-9) Верховный Суд РФ разъяснил, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту законных прав жителей муниципального образования, чьи права нарушаются бездействием органа местного самоуправления, выразившимся в непринятии мер по надлежащему содержанию автомобильных дорог общего пользования в границах поселения. В силу ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения относится к вопросам местного значения. Неисполнение органом местного самоуправления данных требований в области безопасности дорожного движения может создавать угрозу нарушения интересов неопределенного круга лиц, проживающих в границах данного населенного пункта. Поэтому прокурор может обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц – населения муниципального образования для предупреждения причинения вреда и не может расцениваться как вмешательство в исключительную компетенцию данного органа. Вопросы же о причинах бездействия органа муниципального образования, последствиях такого бездействия подлежат выяснению при разрешении дела по существу.

В определении от 24.08.2006 № 66-Впр06-9 Верховный Суд РФ признал, что, направляя в суд заявление в защиту гарантированных Конституцией Российской Федерации прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних детей о возложении на муниципальное учреждение социально-реабилитационный центр несовершеннолетних обязанности по устранению глухих решеток на окнах здания, прокурор района действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом, для предупреждения причинения вреда неопределенному кругу лиц.

По указанным категориям дел нарушения носят длящийся характер, поэтому к таким нарушениям, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, срок исковой давности применяться не может. Однако следует учитывать сроки подачи заявления в суд. Например, ст. 256 ГПК РФ устанавливает трехмесячный срок обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. При участии прокурора по заявлениям об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц необходимо руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Отдельными прокурорами предъявлялись новые категории исков. Например, прокурором Советского района г. Воронежа были предъявлены иски к управляющим компаниям о понуждении организовать места для накопления отработанных ртутьсодержащих ламп и их передачу в специализированные организации.

Удовлетворяются иски прокуроров о признании незаконными бездействия муниципального образовательного учреждения по контентной фильтрации информации сети Интернет для ограничения доступа учащихся школы к экстремистскому интернет-ресурсу.

Применение судебной практики по аналогии возможно в отношении провайдеров, предоставляющих доступ в Интернет по установке контентной фильтрации сайтов, осуществляющих продажу наркотических средств, предоставление азартных услуг.

Не снижается количество исков о прекращении деятельности по организации азартных игр с использованием игровых автоматов под прикрытием проведения стимулирующей лотереи и демонтаже аппаратов.

Как уже отмечалось, значительно выросло количество нарушений в сфере безопасности дорожного движения. Чаще всего прокуроры обращались в суд с исками о прекращения прав управления транспортными средствами лиц, имеющих медицинские противопоказания для осуществления деятельности, связанной с источником повышенной опасности. При подготовке исковых заявлений указанной категории необходимо истребовать информацию из медицинских учреждений, о лицах, состоящих на учете у нарколога и психиатра и имеющих противопоказания к управлению транспортными средствами, а также данные из органов Госавтоинспекции о наличии у этих лиц удостоверений на право управления транспортными средствами. Вместе с тем в ряде случаев прокурорами не устанавливается срок, в течение которого указанные лица не наблюдаются в медицинском учреждении, в свою очередь, медицинские учреждения на протяжении длительного времени не располагают сведениями о состоянии здоровья ответчиков.

При предъявлении ответчиками в судебном заседании дополнительно полученных медицинских справок, согласно которым они признаны годными к управлению транспортными средствами, прокурорам необходимо устанавливать правомерность выдачи медицинских справок, послуживших основанием для получения водительских удостоверений. В каждом случае следует проверять, учитывались ли при выдаче медицинской справки сведения специализированных диспансеров о наличии либо отсутствии заболеваний, препятствующих осуществлению водительской деятельности. По каждому факту неправомерной выдачи медицинских справок о годности к управлению транспортными средствами или неправомерного предоставления права на управление транспортными средствами различных категорий лицам, имеющим противопоказания к водительской деятельности, необходимо ставить вопрос о персональной ответственности должностных лиц органов Госавтоинспекции, принявших такое решение, а также медицинских работников организаций всех форм собственности, выдавших соответствующие справки.

При выявлении случаев фальсификации медицинских справок о годности к управлению транспортными средствами необходимо направлять соответствующие материалы в следственные органы для принятия решений в порядке ст. 144, 145 УПК РФ. Указанные меры будут способствовать укреплению законности в сфере медицинского обеспечения безопасности дорожного движения. Путем обращения в суд устраняются лишь последствия неправомерной деятельности по предоставлению лицам, страдающим алкоголизмом, наркоманией, психическими заболеваниями, прав управления транспортными средствами, тогда как должностные лица, допустившие нарушение закона остаются безнаказанными.

Примером прокурорского реагирования на нарушения прав неопределенного круга лиц в жилищной сфере является заявление прокурора Должанского района Орловской области по оспариванию бездействия администрации Должанского района по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества жилых помещений. Поводом для обращения прокурора в суд явились результаты проверки, в ходе которой были установлены нарушения правил эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения сохранности и содержания жилищного фонда. В частности, выявлены факты разрушения асбоцементного покрытия здания, просадки стропильной системы, растрескивания и частичного разрушения фундамента, разрушения входного крыльца, отсутствия отмостки по периметру здания, частичного разрушения полов коридоров мест общего пользования. Судом заявление прокурора удовлетворено.

Прокуратурой Жиритянского района Брянской области оспаривалось бездействие администрации района о присвоении идентификационных номеров автомобильным дорогам местного значения и утверждении перечня автомобильных дорог местного значения. Все заявления прокурора удовлетворены, на администрацию возложена обязанность по осуществлению указанных действий.

Прокурором Сараевского района Рязанской области направлялись заявления об оспаривании бездействия администрации муниципального образования, управления образования, науки и молодежной политики этого МО и муниципального образовательного учреждения Боголюбовская общеобразовательная школа, выразившегося в отсутствии в школе стационарных питьевых фонтанчиков или расфасованной в емкости воды, и устранении нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства.

В обоснование заявленных требований прокурором было указано, что в образовательном учреждении для питьевых целей установлено ведро, что противоречит положениям Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в образовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования». Согласно указанным нормативным актам питьевой режим в образовательных учреждениях должен быть организован в следующих формах: стационарные питьевые фонтанчики или вода, расфасованная в емкости. Определением суда производство по делу прекращено в связи с добровольным исполнением заявленных прокурором требований.

Несмотря на широкий спектр предъявляемых требований, участие прокурора в суде по делам, возбужденным в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, зависит также от того, в порядке искового производства или в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, обращается прокурор.

Форма обращения прокурора и процессуальное положение лиц, участвующих в деле, должны иметь правильное наименование с учетом вида производства. Основная ошибка, допускаемая прокурорами, – это предъявление исковых заявлений по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, тогда как в этих случаях подаются заявления, а лица, участвующие в деле, именуются заявителями и заинтересованными лицами. Наоборот, при предъявлении иска об обязании убрать несанкционированные свалки прокурором был неправильно определен процессуальный статус третьих лиц, которые в иске были указаны как заинтересованные лица, хотя указанные категории дел не относятся к делам, возникающим из публичных правоотношений.

Нередко в исковых заявлениях о понуждении оборудовать ограждение территории участка образовательных учреждений администрация соответствующего муниципального района ошибочно привлекается к участию в деле в качестве третьего лица, а не соответчика.

При предъявлении таких исков прокурору надлежит точно формулировать требования, поскольку резолютивная часть судебного решения должна быть ясной и определенной, не требующей каких-либо разъяснений на стадии исполнения.

Порядок рассмотрения и разрешения всех дел, возникающих из публичных правоотношений, отличают специфические по сравнению с исковым порядком правила, отражающие повышенную активность суда в процессе. Поэтому при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, помимо общих правил искового производства необходимо учитывать действие специальных норм (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ).

В целях защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по заявлениям прокурора разрешаются дела:

об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

о защите избирательных права или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Участие прокурора по перечисленным делам имеет отличие, но общими для всех этих категорий являются следующие положения:

это неисковые производства, так как в них нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. Обязательными участниками указанных категорий дел выступают заявитель, с одной стороны, и должностные лица или представители соответствующего органа управления или местного самоуправления, заинтересованные лица, как они именуются в ГПК РФ, – с другой;

дело возбуждается путем подачи заявления, а не путем предъявления иска. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд;

в производстве из публичных правоотношений не применяются исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и т.д.) и не применяются правила о заочном производстве;

предметом судебного исследования служат официальные документы должностных лиц, управленческих и законодательных органов;

обязанность доказывания возлагается на административные и законодательные органы, должностных лиц. Суд может признать обязательной явку должностных лиц, и в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу;

судебные решения реализуют сами управленческие и законодательные структуры, не применяя правила исполнительного производства.

 

Участие прокурора по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части характеризуется следующими особенностями.

Предметом судебного разбирательства указанной категории дел являются нормативные акты, поэтому до подачи заявления важно определить их характеристики. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (п. 9) разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Таким образом, нормативный правовой акт, подлежащий судебному оспариванию, имеет следующую совокупность обязательных признаков:

акт принят управомоченным на то органом или лицом и облечен в надлежащую форму;

содержанием акта всегда является правовая норма (правило поведения), которая может быть трех видов: 1) устанавливающая новую юридическую норму, 2) изменяющая действующую юридическую норму, 3) отменяющая действующую юридическую норму;

правовая норма, содержащаяся в нормативном правовом акте (в отличие от правовых норм, которые могут содержаться в индивидуальных и распорядительных актах), всегда касается неопределенного круга лиц и рассчитана на неоднократное применение, независимо от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами.

Изложенными критериями прокурорам необходимо руководствоваться при решении вопросов об определении порядка производства по таким делам и их подсудности.

Прокурор, проверяя нормативный акт на соответствие предъявляемым к нему требованиям, должен установить следующее:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму, в которой орган (должностное лицо) управомочен принимать нормативные правовые акты;

правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования.

При проверке оспариваемого нормативного акта на соответствие его актам, имеющим большую юридическую силу, необходимо установить, соответствует ли его содержание таким актам, а также соответствие содержания нормативного акта требованию определенности, не допускающему неоднозначного толкования.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта, помимо требований, предусмотренных ст. 131 ГПК РФ, должно содержать дополнительные данные и наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт; о наименовании акта и дате принятия; указание, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспариваемый акт не соответствует (ст. 251 ГПК РФ).

К заявлению об оспаривании нормативного акта приобщается копия оспариваемого акта, опубликованного в средствах массовой информации.

Рассмотрение дела в суде происходит по общим правилам с соблюдением некоторых особенностей. В порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов.

Как следует из постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2009 № 48, при подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях – также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (ч. 1 – 3 ст. 34, ч. 11 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями).

Участие прокурора по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих регламентируется главой 25 ГПК РФ. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009
№ 2 (в ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» отмечается, что на основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, за защитой прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Прокурором в порядке указанной главы ГПК РФ могут быть оспорены акты органов государственной власти, акты органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Оспариваемые решения могут быть приняты единолично или коллегиально, в устной или письменной форме, содержать властное волеизъявление, порождающее правовые последствия.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам упомянутой главы, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), которые имеют обязательный характер и затрагивают права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

При решении данного вопроса необходимо руководствоваться федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2).

Заявление прокурора должно соответствовать требованиям ст. 131 ГПК РФ, а также ст. 247 ГПК РФ. В нем следует отметить, какие решения, действия (бездействие) являются незаконными, какие права и свободы нарушены, а также указать, что заявление подано в интересах неопределенного круга лиц.

Обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) возлагается на орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемое действие либо не совершили действие, предписанное законом к совершению.

При участии в суде по данной категории дел прокурору необходимо помнить о сокращенных сроках обращения с заявлением в суд, установленных ст. 256 ГПК РФ. Для прокурора указанный трехмесячный срок должен исчисляться со дня, когда ему стало известно о нарушении прав и свобод неопределенного круга лиц. Пропуск срока может явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления, поэтому в случае просрочки прокурору необходимо подать заявление о восстановлении срока.

Заключение

 

В пособии отмечается актуальность защиты прокурорами прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе.

Отражены вопросы организации обеспечения участия прокурора в гражданском процессе по защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также типичные нарушения закона и характерные исковые заявления (заявления) из практики работы ряда прокуратур субъектов Российской Федерации.

Затронуты общие понятия прав, свобод, законных интересов. Подробно освящена проблема отсутствия законодательного определения понятия неопределенного круга лиц.

Необходимое внимание уделено вопросам подготовки прокурорами обращений в суд по отдельным категориям дел.

Авторы надеются, что пособие будет полезно всем прокурорским работникам.