Типы структур муниципального управления

Несмотря на большое количество возможных типов организа­ции структуры местного самоуправления, подавляющее большин­ство существующих моделей могут быть сведены к четырем основ­ным типам. Конечно, в чистом виде данные типы применяются далеко не всегда, так как при выборе конкретной модели учиты­ваются особенности муниципального образования. Имеющийся опыт решения данного вопроса в современной России свидетельст­вует, что законодательные органы субъектов Российской Федера­ции действуют преимущественно в рамках пяти типов организации местного самоуправления.

Сельский сход (городское собрание)

Один из наиболее старых типов организации структуры управления, имеющий древнюю историческую традицию. Может эффективно применяться преимущественно в небольших поселени­ях, где функции представительного органа власти может выпол­нять непосредственно население. Сельский сход (городское собра­ние) осуществляет выбор сельского старосты (градоначальника), который осуществляет полномочия органов местного самоуправле­ния. Возможен выбор не одного руководителя, а избрание колле­гии выборщиков из 3—5 человек, осуществляющих оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муни­ципальное имущество, местные финансы и др. В случае необходи­мости выборщиками может формироваться небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводст­ва, бухгалтерского оформления операций.

Основное преимущество данной модели в том, что избиратели могут напрямую участвовать в управлении муниципальным обра­зованием. В то же время, в крупных поселениях применение дан­ной структуры сталкивается с существенными сложностями. Так, собрания проводятся редко, их посещаемость низка. Уровень ин­формированности граждан обычно невысок, поэтому часто возни­кают трудности в понимании гражданами таких сложных вопро­сов, как, например, перспективное планирование. Нередки случаи недостаточно ответственного подхода к голосованию. Однако, не­смотря на определенные недостатки, собрания остаются жизнеспособной и достаточно эффективной формой местного самоуправления во многих странах.

Комиссия

Данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений местной администрации. Одновременно с исполнительными функциями комиссия выполняет обязанности представи­тельного совета муниципального образования: принимает необходимые документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении средств.

Наибольшую эффективность данная структура управления по­казала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами. В то же время при комиссии удается избежать злоупотреб­ления властью, характерных для случаев, когда властью наделяет­ся один человек. Основным недостатком комиссии является отсут­ствие единоначалия. Управление муниципальным образованием разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары, при этом ни один комиссар не несет ответственности за деятельность комиссии в целом. Кроме того, использованию комиссии часто препятствуют трудности с подбором кадров, обладающих уровнем квалификации, необходимым для представления интере­сов избирателей в комиссии, и в то же время являющихся профес­сиональными администраторами, возглавляющими определенные направления работы муниципального управления.

Совет — управляющий

Данная модель управления характеризуется следующими чер­тами. В муниципальном образовании избирается представитель­ный орган — совет, который выполняет нормотворческие функции от имени избирателей. Для выполнения исполнительных функций советом обычно на контрактной основе нанимается управляющий, на которого возлагаются все административные функции и ответ­ственность за их эффективное осуществление. Отношения управ­ляющего с советом, объемы полномочий и ответственности опреде­ляются условиями контракта. Общепринято, что управляющий самостоятельно формирует администрацию, руководит ею. Управ­ляющий может быть уволен, если его работа не удовлетворяет совет.

Основным преимуществом такой структуры управления явля­ется профессионализм руководства муниципальным образованием; одновременно совет, представляя интересы населения, жестко и эффективно обеспечивает выполнение функции контроля.

В качестве недостатков модели «Совет — управляющий» следу­ет отметить отсутствие четкого политического руководства, кроме того, менеджер не несет прямой ответственности перед избирате­лями, которые обладают лишь косвенным контролем над управ­ляющим. Оперативная корректировка неправильных, по мнению населения, действий управляющего практически невозможна. Так как наемный управляющий часто является чужаком в муници­пальном образовании, который может в любой момент времени ос­тавить свою должность и уехать, его деятельность может быть в большей степени обусловлена собственными карьерными сообра­жениями, чем реальными интересами местного населения.

Совет — градоначальник (сильный совет — слабый мэр)

Особенностью данной модели является сильный и относитель­но многочисленный совет, выполняющий основные администра­тивные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных лиц. При совете формируется множество комитетов, административных советов и комиссий, которые специализируются в определенной сфере и действуют в значительной степени независимо от администрации города. Специальные советы и комиссии создаются, так как все члены совета не могут одинаково хорошо владеть вопросами управления во всех сферах деятельности органов местного само­управления. Административные советы создаются также для обес­печения уверенности в том, что соответствующие подразделения городской администрации осуществляют свою деятельность доста­точно эффективно.

В этой структуре управления градоначальник, а также еще ряд важнейших руководителей исполнительного органа власти обычно избираются из числа депутатов совета. Так как градоначальник выбран не населением, а советом, его полномочия сильно ограни­чены: право вето отсутствует вовсе или носит отлагательный ха­рактер, назначения и снятия должностных лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета.

Данная система имеет большую историческую традицию и практический опыт применения. Эта модель хорошо зарекомендо­вала себя во многих относительно небольших территориально-административных образованиях, как в городской, так и в сель­ской местности. Представительное собрание наделено максимумом полномочий и отвечает всем нуждам местного населения. В то же время при применении модели происходит распыление ответствен­ности и властных полномочий. Отсутствует сильное централизо­ванное руководство, что создает, особенно в крупных муници­пальных образованиях, условия для деятельности неформальных групп, построенных по клановому принципу, а также для различ­ных политических манипуляций.

Градоначальник — совет (сильный мэр — слабый совет)

Данная модель характеризуется тем, что и градоначальник, и совет избираются всем населением. Так как градоначальник изби­рается непосредственно населением, его полномочия довольно ве­лики. Градоначальник получает право вето на решения совета, ко­торое может быть преодолено только квалифицированным боль­шинством совета. Деятельность совета, а также образованных в нем комитетов и комиссий носит преимущественно нормотворческих характер. Совет не участвует в формировании администра­ции, назначении и освобождении от должности муниципальных служащих и в других текущих вопросах управления. Градона­чальник отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого, он осуществляет единоличное руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые советом.

Применение подобной модели предоставляет возможности для сильного политического и административного руководства горо­дом. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществле­ние политики. В то же время в такой структуре возникает очень большая зависимость от качеств избранного руководителя. Чтобы избежать непрофессионального управления, многие крупные му­ниципальные образования используют такой вариант модели, при котором градоначальником единолично или по согласованию с со­ветом формируется городское правительство, возглавляемое про­фессионалом.

Выбор типа организационной структуры органов местного самоуправления является первым этапом создания эффективной сис­темы управления муниципальным образованием. Далее необходи­мо подробно описать роль, порядок формирования, функции, за­дачи для каждого органа управления.

Порядок формирования определяется типом выбранной организационной структуры и наиболее общими функциями соответствующего органа управления. Органы, не несущие функций представления интересов населения или каких-то организаций, обычно формируются решением вышестоящего исполнительного либо представительного органа власти. В частности, должностные лица местной администрации назначаются соответствующим руководителем. Комитеты и комиссии представительного органа формиру­ются на добровольной основе, но утверждаются общим решением представительного органа власти. Комиссии, представляющие и координирующие интересы различных ведомств, такие как комис­сия по здравоохранению, правопорядку, часто формируются на основе кооптации по устанавливаемым квотам представительства. Участвующее в подобной комиссии ведомство обычно может в лю­бой момент заменить своих представителей.

По закону представительный орган власти формируется только на основе выборов. На практике существует несколько форм из­бирательной системы. В уставе муниципального образования мо­жет быть установлена любая из них. Наиболее распространенной в России является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Ее основное достоинство в том, что депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, существующие проблемы и ин­тересы жителей. Население округа знакомится со своими депута­тами, их личностными и политическими качествами. Однако применение такой избирательной системы часто приводит к тому, что каждый депутат стремится, в первую очередь, к решению проблем избирателей своего округа, формирование единых целей и задач развития муниципального образования становится затруднитель­ным.

Разновидностью данной модели являются выборы по единому многомандатному муниципальному округу, депутатами от которо­го становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее число голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Но ее эффективное применение на практике возможно в основном в небольших поселениях, так как в крупных городах при ее использо­вании возникнет оторванность депутатов от избирателей и их ин­тересов. В больших городах целесообразно разделить территорию на отдельные многомандатные округа, в каждом из которых изби­рается несколько депутатов.

В муниципальных образованиях, население которых политиче­ски структуризировано, отличается высокой политической актив­ностью, формирует множество групп, объединений, целесообразно использование пропорциональной избирательной системы. Хотя данная система значительно ослабляет личные связи и персональ­ную ответственность депутатов перед своими избирателями, она хорошо приспособлена для решения главной задачи представи­тельного органа — выражения общего интереса избирателей всего муниципального образования. В России данная система широкого применения не получила из-за отсутствия устойчивых избиратель­ных объединений на муниципальном уровне.

Существуют различные модификации данных систем, позво­ляющие сгладить отрицательные стороны каждой из них, при ко­торых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть — по пропорциональной. В том случае, когда для эффективного выполнения функций представительного органа, управления необходим высокий уровень квалификации, целесооб­разно использовать систему, при которой за одни выборы переиз­бирается не весь состав депутатов, а только определенная часть. Такой подход позволяет сохранять преемственность власти.

При формировании эффективной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо определить оптимальную численность состава выборных органов, срок полномочий, требо­вания к кандидатам и т.п. В целом, выбор той или иной избира­тельной системы во многом определяет качественный состав пред­ставительного органа и характер его деятельности. Выбор избира­тельной системы должен осуществляется с целью формирования представительного органа, отражающего интересы всего муници­пального образования и способного ставить цели и задачи даль­нейшего развития муниципального образования, при этом важно учитывать особенности и величину муниципального образования, тип организационной структуры местного самоуправления.

Для создания эффективной системы местного самоуправления необходимо составить подробный перечень всех функций по обес­печению жизнедеятельности населения данного муниципального образования, включая те, которые на момент составления возло­жены на органы государственной власти. Это нужно потому, что в случае, если по каким-то причинам данные функции выполняться не будут, необходимость их исполнения автоматически ляжет на население и, соответственно, на органы местного самоуправления.

В составленном перечне функций необходимо выделить те, ко­торые по закону относятся к компетенции других уровней управ­ления, с указанием конкретных органов-исполнителей. Особо сле­дует выделить функции, делегированные данному муниципально­му образованию другими уровнями управления, а также функции, делегированные данным муниципальным образованием на другие уровни управления. Далее проводится анализ, каким образом в данном муниципальном образовании будет наиболее эффективно исполняться каждая функция и какими характеристиками должны обладать исполняющие эту функцию органы. Важно, чтобы не осталось функций, за которые не отвечает ни одно из подразделе­ний.

Регулярная деятельность по осуществлению функций местного самоуправления практически невозможна вне системы постоянных органов управления, сформированных из профессионально под­готовленных кадров и наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возлагаемых на них функций. Поэтому в зависи­мости от объема работ, их сложности, специфики выбирается кон­кретное подразделение местной администрации, крторое будет вы­полнять определенную функцию. Это не означает, что под каж­дую функцию нужно создавать отдельный орган. К примеру, если в муниципальном образовании имеется только один медпункт, то нет необходимости создавать специальный отдел по вопросам здравоохранения. В таких случаях соответствующие функции мо­гут исполняться укрупненными структурными подразделениями, имеющими более широкую специализацию, например, управлени­ем социального обеспечения. Таким образом, путем обобщенного анализа функций определяются органы, образующие структуру управления и формулируются основные отношения и взаимосвязи этих органов.

Для выполнения функций, делегированных вышестоящими уровнями управления, целесообразно использовать отдельные, обособленные подразделения (военно-учетные и т.п.). Это важно потому, что, во-первых, в части исполнения делегированных пол­номочий органы местного самоуправления подконтрольны выше­стоящим органам государственной власти. Во-вторых, согласно действующему законодательству, материально-финансовое обеспе­чение деятельности по выполнению делегированных полномочий достигается соответствующим уровнем государственного управле­ния, что предполагает передачу финансовых ресурсов или закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов.

По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных подразделений. К первой группе могут быть отнесены подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль муниципального хозяйства, например, управление коммунального хозяйства. Также существует группа подразделений, деятельность которых охватывает определенный комплекс вопросов муници­пального управления, например, отдел финансового планирова­ния, ревизионный отдел и т.п. Кроме того, можно выделить груп­пу подразделений, не обладающих собственной компетенцией и осуществляющих обеспечение деятельности остальных структур. Сюда относятся всевозможные вспомогательные службы и подраз­деления, например, канцелярия.

При планировании структуры органов управления важно оп­ределить, к какому типу структурных подразделений относится функция. К сожалению, при построении структур управления этот принцип часто нарушается, что приводит к выполнению отдель­ными подразделениями несвойственных им функций, и ухудше­нию дееспособности всей структуры управления. Так, очень часто функции финансового и бюджетного планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета передаются одному и тому же органу, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к пассивной бухгалтерии, что снижает эффективность фи­нансового управления.

Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению одного из подразделений администрации, носили максимально завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции участвуют практически все подразделения, как, например, при бюджетном процессе, важно четко определить ме­сто и задачи каждого из подразделений путем разделения отдель­ных элементов и этапов бюджетного процесса между органами ме­стного самоуправления.

Для крупных муниципальных образований, имеющих большой аппарат управления, целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных подразделений для их исполнения. Для небольших муниципальных образований наиболее применима схема, при которой выполняе­мые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, например, таких, как бюджетные и финансовые, в рамках одного под разделения нежелательно. В малых муниципальных образованиях осуществление многих функций, для которых в го­родах создаются целые службы, может производиться самим насе­лением или на добровольной основе отдельными ответственными лицами.