Порядок распределения полномочий

При распределении полномочий важно найти оптимальное ре­шение того, какую функцию следует передавать на принципе ис­ключительного исполнения, а для какой устанавливать совмест­ную ответственность различных уровней управления. С точки зре­ния повышения эффективности управления необходимо стремить­ся к тому, чтобы во всех областях отношений, в которых неиз­бежна совместная ответственность, между различными уровнями управления определялся участник, координирующий усилия орга­нов власти различного уровня по решению совместной задачи.

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления не содержит специальных норм о распределении задач, от­несенных к компетенции местного самоуправления, между рай­онами и находящимися на их территории населенными пунктами. В соответствии с конституционным правом России населенные пункты как муниципальные образования являются самостоятель­ными субъектами местного самоуправления по отношению к рай­онам. Однако в силу отсутствия необходимых административных и финансовых ресурсов находящиеся на территории районов му­ниципальные образования часто не в состоянии выполнять все за­дачи, отнесенные к их ведению. Поэтому возникает объективная необходимость такого распределения полномочий между районами и муниципальными образованиями, которое позволило бы обеспечить стабильное осуществление задач. Это возможно, если на муниципальные образования, находящиеся на территории районов, возлагаются только те функции, которые органы местного само­управления в состоянии эффективно решать, исходя из своего ор­ганизационно-управленческого и финансового потенциала. За субъектами Российской Федерации в законодательстве закрепляет­ся право принятия законодательного акта о распределении компе­тенции между районами и находящимися на их территории насе­ленными пунктами в соответствии с организационно-управлен­ческими и финансовыми ресурсами соответствующих образований.

Однако если отдельные муниципальные образования считают невозможным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном акте субъекта Российской Феде­рации должна предусматриваться возможность передачи соответ­ствующих полномочий по заявлению муниципального образования району. Если муниципальные образования в силу увеличения ре­сурсов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоя­тельно реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев должна предусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района к муниципальному обра­зованию на основании заявления последнего.

Органы государственной власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных образований определенной категории или группы, а также отдель­ного муниципального образования.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государст­венной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного само­управления. Наделение органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями осуществляется на основа­нии федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передаче государственных полномочии органам местного само­управления должны содержать обоснование необходимости деле­гирования и его практической целесообразности.

Делегирование полномочий производится с учетом задач соци­ально-экономического развития муниципального образования субъекта Российской Федерации. Передаваемые полномочия не должны создавать препятствия для решения муниципальными ор­ганами власти вопросов местного значения или ухудшать со­циально-экономическое положение муниципального образования. Полномочия могут передаваться только при наличии реальных возможностей для их осуществления органами местного само­управления.

При делегировании государственных полномочий органам ме­стного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответствующих муни­ципальных образований для согласования и мотивированного за­ключения. Возражения органов местного самоуправления относи­тельно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях представи­тельных органов государственной власти.

Запрещается наделение органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями без передачи необхо­димых для их осуществления материальных и финансовых средств. Не допускается Конституцией наделение органов местного самоуправления полномочиями, относящимися к исключительному ведению государственных органов власти. Не допустимо наделе­ние органов местного самоуправления полномочиями органов су­дебной власти и прокуратуры, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной цело­стности и безопасности Российской Федерации.

Органы государственной власти обязаны осуществлять кон­троль за исполнением органами местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий, в соот­ветствии с установленными нормативами и иными требованиями.

Органы государственной власти в целях контроля за исполне­нием делегированных полномочий вправе:

— запрашивать необходимую информацию от органов и долж­ностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

— производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

— назначать уполномоченных представителей для оперативно­го контроля за выполнением делегированных полномочий и за це­левым использованием выделенных ресурсов;

— осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных государственных полномочий.

В законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, важно указывать:

— цель наделения;

— срок действия делегированных полномочий;

— дату начала осуществления;

— нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами;

— порядок и сроки передачи соответствующих средств;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществ­лять материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль за исполнением делегированных полномочий;

— сроки и перечень проведения подготовительных мероприя­тий, необходимых для организации и осуществления делегирован­ных полномочий;

— порядок прекращения исполнения делегированных полно­мочий в случае их отзыва или истечения срока действия;

— критерии качества и эффективности осуществления делегированных полномочий;

— порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими данных полномочий.

Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были на­делены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, ука­занные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправ­ления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неис­полнении органами местного самоуправления полномочий, кото­рыми они были наделены, вынесенное по обращению органа госу­дарственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий. Органы местного самоуправления муниципального образования не могут быть признаны ответственны­ми за неисполнение отдельных государственных полномочий, ко­торыми они наделены в соответствии с законом, если суд устано­вил, что исполнение указанных полномочий не было обеспечено необходимыми материальными и финансовыми средствами в соот­ветствии с законом либо их исполнение было невозможно в ре­зультате решений и действий органов государственной власти.

Отзыв либо прекращение действия отдельных государственных полномочий устанавливается законом. По прекращении исполне­ния органами местного самоуправления муниципального образова­ния отдельных государственных полномочий представительный орган местного самоуправления в соответствии с законом, наде­лившим органы местного самоуправления указанными полномо­чиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и фи­нансовых средств, подлежащих возврату.

Расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Россий­ской Федерации на обеспечение осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправле­ния, учитываются в соответствии с номенклатурой статей бюджет­ной классификации Российской Федерации.

При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необхо­димых для осуществления соответствующих государственных пол­номочий.

В случае, если расходы на реализацию отдельных государст­венных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действую­щих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для получения компенсации представительный орган местного самоуправления представляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае неудовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке.

Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществ­ления государственных полномочий, не по целевому назначению.

Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно Должны строить взаимодействие толь­ко на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду те­кущих вопросов целесообразно использовать иные, более опера­тивные формы. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления без взаимной передачи полномо­чии друг другу должно строиться на принципах добровольности, законности, а также принципе повышения эффективности управ­ления. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.

Если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор.

Если вопросы взаимодействия не требуют выделения дополни­тельных материально-финансовых ресурсов, помимо запланиро­ванных бюджетных и внебюджетных расходов целесообразно ис­пользовать форму соглашения.

Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на опре­деленный срок для решения конкретных вопросов, например, для подготовки проектов договоров и соглашений и т.п. Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов вла­сти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах мас­совой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны опре­делять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспече­нию материально-финансовыми ресурсами.

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации с тем, чтобы удачные эко­номические модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны.

Среди перспективных сфер применения договоров и соглаше­ний можно выделить:

— разработку и реализацию долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

— решение вопросов, по которым четкое разделение или пере­дача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

— урегулирование и предотвращение региональных конфлик­тов;

— урегулирование взаимоотношений внутри сложносоставных субъектов (краев, областей и входящих в их состав автономных округов);

— налаживание кооперации и взаимодействия между террито­риями и субъектами хозяйствования;

— изменение территориального устройства государства, укруп­нение субъектов Российской Федерации;

— оптимизацию структуры органов исполнительной власти и совершенствование системы управления, например, наделение ре­альными функциями и полномочиями института федеральных ок­ругов.