Распределение полномочий по уровням

В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Слово «муниципалитет» произошло от латинского municipium, так в эпоху римской республики назывались города, пользовав­шиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципали­тет — это избираемое городское или сельское самоуправление.

Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением во­просов местного характера и управление муниципальной собст­венностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.

Все отношения, возникающие в процессе организации и дейст­вие местных органов управления, регулируются муниципальным правом. Понятие муниципального права Российской Федерации характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе права, хотя и не относиться к числу его основных отрас­лей. Поэтому муниципальное право можно определить как право местного самоуправления. В частности к муниципальному праву относится:

— выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

— управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

— осуществление органами местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

— реализация органами местного самоуправления конституци­онного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, воз­никающих в связи с возложением на них дополнительных расхо­дов, а также в связи с неправомерными действиями органов госу­дарственной власти.

Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федера­ции 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принци­пиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии ме­стного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством гарантируется организационная обособленность орга­нов муниципальной власти, признается и защищается муници­пальная собственность. Участие граждан в осуществлении местно­го самоуправления гарантируется конституционными правами из­бирать и быть избранными в органы местного самоуправления, на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации перечислены важней­шие вопросы местного значения: управление муниципальной соб­ственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с уче­том мнения населения соответствующих территорий.

Положения Конституции Российской Федерации, определяю­щие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организа­ции местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децен­трализации управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг.

В развитие конституционных норм, заложивших правовую ос­нову для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

«О финансовых основах местного самоуправления в Россий­ской Федерации»;

«Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции»;

«Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан из­бирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»;

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации».

Также были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции ме­стного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасно­сти», «О Государственной границе», «Об особенностях организа­ции местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»). Основополагающие федераль­ные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федера­ции, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый ко­декс Российской Федерации и др.), содержат значительное коли­чество норм муниципального права. В настоящее время общее ко­личество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образова­ниях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Основные региональные законы, регулирующие вопросы орга­низации и деятельности местного самоуправления, действуют на территории практически всей страны, за исключением районов бывшей Чечено-Ингушской АССР. В большинстве субъектов Фе­дерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муници­пальных образований. Вместе с тем, лишь в нескольких субъектах Федерации приняты законы о финансово-экономических основах местного самоуправления, об осуществлении прав граждан на уча­стие в местном самоуправлении. Подавляющее большинство муни­ципальных образований имеет принятые и зарегистрированные ус­тавы.

Приходится констатировать, что в сфере правового регулирования местного самоуправления все еще существует ряд нерешен­ных проблем. Отсутствует государственная концепция или страте­гия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законо­дательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, несогласованы меж­ду собой. Выявлено значительное количество случаев, когда зако­нодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с сущест­венными нарушениями федерального законодательства.

Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешен­ных проблем, среди которых следует выделить финансово-эконо­мические трудности, недостаточную развитость нормативно-право­вой базы в вопросах практического функционирования муници­пальных образований, а также проблемы взаимоотношений орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления.

Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди которых главное — отсутствие целостной системы государственного территориального управле­ния, отсутствие четкого разграничения полномочий между органа­ми государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и ре­гионального законодательства о местном самоуправлении. Дейст­вующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Го­сударственной Думы и Совета Федерации. В результате был при­нят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во мно­гом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на феде­ральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим за­конодательством уточнят порядок деятельности и полномочия ме­стной власти, не оправдались, так как региональные власти ока­зались не заинтересованными в создании условий для самостоя­тельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно су­ществующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие прин­ципы разграничения полномочий.

Для эффективной работы каждый из уровней власти должен иметь четкое представление о круге своих полномочий и соответ­ствующих им обязанностях, ответственности за состояние дел в той или иной области. Тем самым обеспечивается разграничение полномочий между всеми уровнями территориального управления в государстве. Вместе с тем, жестко закреплять за органами мест­ного самоуправления определенный фиксированный объем полно­мочий нецелесообразно. Муниципальные образования имеют су­щественные различия по экономическому потенциалу, инфра­структуре, кадрам, поэтому объем полномочий по решению вопро­сов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. При определении компетенции каждого муниципального образования необходимо обязательно учитывать местные условия.

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Перечень полномочий, отнесенных по Конституции Российской Федерации к исключительной компетенции федерального законо­дательства, включает ряд предметов, непосредственно затраги­вающих местное самоуправление: вопросы государственной собст­венности; утверждение федеральных программ в области экономи­ческого, экологического, социального и культурного развития, энергоснабжение, транспорт и пути сообщения.

Данные предметы ведения не могут регулироваться субъектами Федерации или органами местного самоуправления. Согласно Конституции субъекты Федерации и органы местного самоуправ­ления не имеют права издавать какие-либо нормативные акты по данным вопросам, даже в том случае, если существует реальная потребность в регулировании тех или иных предметов ведения Федерации, но такое регулирование по какой-либо причине не осуществляется. Кроме того, по Конституции устанавливается, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов мест­ного самоуправления не могут противоречить федеральному зако­нодательству.

По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочи­ям органов государственной власти Российской Федерации в об­ласти местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законодательства субъектов Рос­сийской Федерации о местном самоуправлении Конституции Рос­сийской Федерации и федеральному законодательству;

— обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Фе­дерации обязанностей государства в области местного самоуправ­ления;

— регулирование законами порядка передачи объектов феде­ральной собственности в муниципальную собственность;

— наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, пере­дача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

— установление государственных минимальных социальных стандартов;

— регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

— принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федераль­ными органами государственной власти;

— регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоя­тельности местного самоуправления;

— установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления;

— установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

— регулирование и установление ответственности органов ме­стного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле­ния за нарушение законов;

— осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

— регулирование особенностей организации местного само­управления в приграничных территориях, закрытых администра­тивно-территориальных образованиях;

— регулирование основ муниципальной службы.

Из числа предметов совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов, урегулированных федеральным законодатель­ством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ре­сурсы, разграничение государственной собственности, природо­пользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные терри­торий, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спор­та, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, соци­альной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов нало­гообложения и сборов, установление общих принципов организа­ции местного самоуправления.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Фе­дерации урегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в феде­ральном законе, должно применяться исключительно федеральное законодательство.

Большинство вопросов местного самоуправления может быть урегулировано федеральным законодательством, в том числе и по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации по регулированию местного самоуправления должно носить допол­няющий характер по отношению к федеральному законодательству.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации»к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

— регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

— регулирование отношений между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и местными бюджетами;

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе­ченности;

— наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, пере­дача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

— принятие региональных программ развития местного самоуправления;

— защита прав граждан на осуществление местного само­управления;

— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления;

— обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

— установление и изменение порядка образования, объедине­ния, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний, установление и изменение их границ и наименований;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— регулирование законами в соответствии с настоящим Феде­ральным законом особенностей организации местного самоуправ­ления с учетом исторических и иных местных традиций;

— законодательство о муниципальной службе;

— принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации об административных правонарушениях по вопросам, свя­занным с осуществлением местного самоуправления;

— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Кроме того, федеральными законами органы местного само­управления могут наделяться отдельными полномочиями Россий­ской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе в пре­делах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных пол­номочий субъектов Российской Федерации. Органы местного са­моуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местно­го самоуправления.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нор­мальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммуналь­ных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой меди­цинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человече­ских, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное ис­пользование этих ресурсов способствует развитию малого и сред­него бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безрабо­тицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб мест­ных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значи­тельную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государст­венном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

В Конституции Российской Федерации установлено, что орга­ны местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами мест­ного самоуправления вопросов местного значения, а также преде­лов самостоятельности в их решении.

Федеральным законом «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных за­дач:

— принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

— местные финансы, формирование, утверждение и исполне­ние местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

— комплексное социально-экономическое развитие муници­пального образования;

— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

— организация, содержание и развитие муниципальных учре­ждений дошкольного, основного общего и профессионального об­разования;

— организация, содержание и развитие муниципальных учре­ждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осущест­вление контроля за их деятельностью;

— регулирование планировки и застройки территорий муни­ципальных образований;

— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

— контроль за использованием земель на территории муници­пального образования;

— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных иско­паемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

— организация снабжения населения и муниципальных учре­ждений топливом;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоро­нения;

— организация и содержание муниципальных архивов;

— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

— создание условий для обеспечения населения услугами тор­говли, общественного питания и бытового обслуживания;

— создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

— организация и содержание муниципальной информационной службы;

— создание условий для деятельности средств массовой ин­формации муниципального образования;

— создание условий для организации зрелищных мероприя­тий;

— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципаль­ном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образова­ния в странах Западной Европы.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включа­ют вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обяза­тельно в соответствии с законами. Органы местного самоуправле­ния не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их ре­шать.

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятель­ности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собствен­ных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправ­ления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Та­ким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специально­го наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государст­венных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собствен­ных задач местного значения является важным элементом местно­го самоуправления, гарантирующим их развитие.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на ме­стном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегиро­ванных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны пре­обладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.

Кадровая обеспеченность.

Общая ситуация в области кадровой обеспеченности местного самоуправления может характеризоваться следующим образом. Всего в органах местного самоуправления работает около 390 тыс. чел., в том числе работников, замещающих муниципальные долж­ности — 180 тыс. чел. Укомплектованность штатов составляет 97%. К сожалению, из-за относительно низкой заработной платы струк­тура кадров в настоящее время далека от оптимальной. Работники возрастом до 30 лет составляют лишь 12%, т.е. молодежь — буду­щая основа органов местного самоуправления составляет очень не­значительную долю. Работники возрастом от 30 до 50 лет состав­ляют 68%, свыше 50 лет — 24%, в том числе 4% пенсионного возраста. Многолетняя практическая работа многих из этих служа­щих в органах советской власти часто не восполняет отсутствия специального образования, так как за последние годы существенно изменились содержание и характер их деятельности. Более чем 3/4 муниципальных служащих составляют женщины. Что касает­ся уровня образования, то ситуация также далека от оптимальной: 46% служащих имеют только среднее образование, 2% вообще не имеют профессионального образования. Из имеющих высшее об­разование только 1,5% — по направлению государственное и му­ниципальное управление. Гуманитарное образование имеют 30%, техническое — 26,5%, экономика и управление — 17%, сельское хо­зяйство — 16%, юридическое — 5%, естественные науки и матема­тика — 5,5%.

В качестве отдельной проблемы следует выделить необходи­мость обучения выборных лиц местного самоуправления. В на­стоящее время у подавляющего большинства депутатов и иных выборных лиц муниципального уровня власти недостаточно раз­вито понимание того, что исполнение депутатских обязанностей требует специальных профессиональных навыков.

Взаимодействие муниципальных образований

Постепенно складываются и новые формы взаимодействия муниципальных органов: создание совместных временных и посто­янных рабочих органов; совместная разработка и реализация пла­нов и программ. В целях координации усилий по защите прав ор­ганов местного самоуправления и повышения эффективности взаимодействия с органами государственной власти муниципаль­ные образования объединяются в союзы и ассоциации. За послед­ние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные и региональные специализированные объединения муниципальных образований. Многие положительные результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следст­вием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образо­ваний учрежден Конгресс муниципальных образований Россий­ской Федерации — единая общенациональная организация, пред­ставляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной вла­сти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации — федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Экономическое обеспечение

Создание финансово-экономических основ местного само­управления является одной из приоритетных задач на долгосроч­ный период. С 1991 г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собст­венности. Несмотря на то, что действующим законодательством за всеми муниципальными образованиями признаны равные права, формирование муниципальной собственности городов районного подчинения, районов в городах, поселков, сельских округов, иных муниципальных Образований идет с большими трудностями.

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения об­разования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В настоящее время той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных об­разований. Муниципальные предприятия имеются у 40% муници­пальных образований; муниципальные учреждения образования — у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения — у 65%, му­ниципальные учреждения культуры и спорта — у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — у 70% муниципальных образований.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление местными финансами, муниципальной собственностью, заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности с некоторыми ограничениями, обу­словленными необходимостью снижения рисков нанесений ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также угрозой монополизации определенных секторов местного рынка.

Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоян­ной или долговременной основе доходов очень мал. Система меж­бюджетных отношений не отлажена, отсутствует единая методиче­ская основа для выравнивания бюджетной обеспеченности муни­ципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжело­го финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней. Число муниципальных образований — бюджетных «доноров» очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный объем ресурсов для обеспечения нор­мальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозиро­вания и планирования. Отсутствие средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений ор­ганов государственной власти, приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий, либо к их реализации за счет собственных средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований.

Отдельно следует отметить проблему повышения эффективно­сти управления муниципальным хозяйством. В большинстве му­ниципальных образований не применяется или применяется фор­мально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Практический опыт внедрения системы муниципального заказа в различных регионах России показал, что достигаемая экономия средств в среднем составляет 20—30%, а в отдельных случаях доходит до 40%. Объекты муниципальной собственности часто используются не по назначению либо с малой отдачей. Структуры управления муниципальным хозяйством преимущественно не оптимизированы и их функционирование практически не регламентировано.

Комиссия

Данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений местной администрации. Одновременно с исполнительными функциями комиссия выполняет обязанности представи­тельного совета муниципального образования: принимает необходимые документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении средств.

Наибольшую эффективность данная структура управления по­казала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами. В то же время при комиссии удается избежать злоупотреб­ления властью, характерных для случаев, когда властью наделяет­ся один человек. Основным недостатком комиссии является отсут­ствие единоначалия. Управление муниципальным образованием разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары, при этом ни один комиссар не несет ответственности за деятельность комиссии в целом. Кроме того, использованию комиссии часто препятствуют трудности с подбором кадров, обладающих уровнем квалификации, необходимым для представления интере­сов избирателей в комиссии, и в то же время являющихся профес­сиональными администраторами, возглавляющими определенные направления работы муниципального управления.

Совет — управляющий

Данная модель управления характеризуется следующими чер­тами. В муниципальном образовании избирается представитель­ный орган — совет, который выполняет нормотворческие функции от имени избирателей. Для выполнения исполнительных функций советом обычно на контрактной основе нанимается управляющий, на которого возлагаются все административные функции и ответ­ственность за их эффективное осуществление. Отношения управ­ляющего с советом, объемы полномочий и ответственности опреде­ляются условиями контракта. Общепринято, что управляющий самостоятельно формирует администрацию, руководит ею. Управ­ляющий может быть уволен, если его работа не удовлетворяет совет.

Основным преимуществом такой структуры управления явля­ется профессионализм руководства муниципальным образованием; одновременно совет, представляя интересы населения, жестко и эффективно обеспечивает выполнение функции контроля.

В качестве недостатков модели «Совет — управляющий» следу­ет отметить отсутствие четкого политического руководства, кроме того, менеджер не несет прямой ответственности перед избирате­лями, которые обладают лишь косвенным контролем над управ­ляющим. Оперативная корректировка неправильных, по мнению населения, действий управляющего практически невозможна. Так как наемный управляющий часто является чужаком в муници