Виды контроля за деятельностью

МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Политический контроль

Политический контроль за деятельностью органов местной власти осуществляют вышестоящие органы государственной вла­сти. Депутаты представительного органа муниципального образо­вания также могут осуществлять контроль деятельности местной администрации и влиять на эффективность, оперативность и за­конность. При всенародном волеизъявлении оценку результатов деятельности местных властей выносит непосредственно население муниципального образования. Формой политического контроля являются также и процедуры отзыва отдельных выборных лиц по инициативе избирателей.

Административный контроль

Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Сущест­вуют различные формы административного контроля. Руководи­тели административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных на предмет законности действий, их не­обходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать при­казы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль вышестоящих руководителей обычно дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов — инспекций.

В системе территориальных органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих.

Правовой надзор законности деятельности внутрирайонных муниципальных образований, их союзов и целевых объединений от имени государства может осуществлять глава муниципального образования района. В этом случае вышестоящим органом госу­дарственного специального надзора деятельности указанных му­ниципальных образований, союзов и целевых объединений муни­ципальных образований является соответствующий исполнитель­ный орган субъекта Российской Федерации, а высшим — высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации. Если участники союзов и целевых объединений муниципальных образо­ваний входят в состав различных районов, то правовой надзор их деятельности осуществляется органом юстиции субъекта Россий­ской Федерации.

Правовой надзор деятельности районов и муниципальных об­разований районного значения, муниципальных образований, осо­бенности организации местного самоуправления в которых уста­навливаются законами субъектов Российской Федерации, осущест­вляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.

Органами государственного специального надзора в конкрет­ных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке. Вышестоящим и высшим органом государственного специального надзора деятельности муниципальных образований, союзов и целевых объединений муниципальных образований явля­ется высший исполнительный орган субъекта Российской Федера­ции.

Органы государственного специального надзора осуществляют надзорную деятельность исключительно в сфере возложенных за­дач муниципальных образований. В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

— направлять органам местного самоуправления, должност­ным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач органами местно­го самоуправления, должностными лицами местного самоуправле­ния;

— при невыполнении возложенных задач муниципальных об­разований или их обязательств орган государственного специаль­ного надзора обязан призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необхо­димых мер;

— издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о воз­ражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендо­вать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

— вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сро­ки не выполнят рекомендаций органа государственного специаль­ного надзора, представления в органы государственного правового надзора.

Органы государственного специального надзора не имеют пра­ва на вмешательство в дела местного сообщества за пределами их компетенции. Они также не вправе отдавать органам местного са­моуправления, должностным лицам местного самоуправления рас­поряжения по решению местных задач.

Орган государственного правового надзора по собственной инициативе или по представлению органов государственного спе­циального надзора обязан опротестовать противоправные решения местных властей, решения органов управления союзов и целевых объединений муниципальных образований и требовать их отмены или изменения. При невыполнении собственных обязательных за­дач и возложенных задач муниципальных образований или обяза­тельств, при нарушении в выполнении уставных задач союзов и целевых объединений муниципальных объединений орган государ­ственного правового надзора обязан призвать органы местного са­моуправления, должностных лиц местного самоуправления, орга­ны управления союзов и целевых объединений муниципальных образований к принятию необходимых мер.

Местное самоуправление может подавать административно-судебной власти жалобы на решения исполнительных органов государственной власти, принятые хотя и на основании законов, но повлекшие за собой нарушение права на самоуправление. В этом случае проводится проверка конституционности законов. Если судебный орган при рассмотрении дела в любой инстанции пришел к выводу о несоответствии закона, примененного в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, то он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о про­верке конституционности данного закона.

Инициатива административного контроля необязательно долж­на исходить от административных органов. Подвергшиеся дис­криминации со стороны действий местной власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руко­водству соответствующего органа местной власти с жалобой на действия местных органов власти, просьбой принять меры к отме­не или изменению решения, наносящего ущерб.

В отдельных случаях в целях гласности и объективности рас­смотрения конфликтов между местными органами власти и насе­лением может передаваться административной комиссии — авто­номному коллегиальному органу местной власти. Такая форма предоставляет участникам конфликта более полную гарантию объ­ективного рассмотрения их дела.

Судебный контроль

Судебный контроль носит дополнительный характер по отно­шению к административному контролю. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного са­моуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и госу­дарственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, уч­реждений и организаций, а также общественных объединений, на­рушающих права местного самоуправления. Судебный контроль необходим для того, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок, от несправедливых решений административных органов. Особенность судебного контроля заключается в том, что процедура судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим от незаконных, по его мнению, действий местных властей. Судеб­ный контроль в сопоставлении с другими видами контроля носит значительно более узкий характер, так как строится исключитель­но на правовых аргументах. Судебный контроль является более формализованным, чем другие виды контроля, подробность про­цессуальных норм гарантирует беспристрастность и эффектив­ность судебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и существенно замедляет контроль. Независимый статус судьи при­зван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость и объективность судебного контроля. Судебная форма контроля действий местных властей является самой объективной, но в то же время самой медленной и дорогостоящей. Поэтому судебный контроль нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.

Публичный контроль

Для осуществления реального и эффективного контроля необ­ходимо, чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить и установить незаконные или наносящие ущерб действия местных властей. Также важно, чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей. Таким об­разом, эффективность любой системы административного контро­ля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном пони­мании гражданами и организациями действий администрации. Общественные интересы будут обеспечены наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к максимально большему объему информации. Поэтому к числу всех форм кон­троля административной деятельности необходимо отнести инфор­мацию о внутреннем процессе функционирования местной власти, то есть гласность ее работы.

Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование актов местного самоуправления. Это позволяет заинтересованным физическим и юридическим лицам получить необходимую им информацию, которой их часто пытаются лишить. Информированность общественности создает предпосылки к тому, что если решение местных органов власти противоречит интересам населения, носит незаконный характер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств судебного, административного или политического контроля. Для того, чтобы мотивы того или иного решения местных властей не вызывали двусмысленного толкова­ния, все нормативные акты, кроме нерегламентирующих актов, а также актов, не содержащих неблагоприятные последствия для отдельных лиц, должны содержать письменное обоснование. Обоснование должно быть достаточно четко сформулировано, чтобы заинтересованные лица могли легко понять мотивы.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муници­пальной должности, не являющейся выборной. На выборные му­ниципальные должности действие закона об основах муниципаль­ной службы не распространяется. К выборным муниципальным должностям относятся должности, замещаемые в результате муни­ципальных выборов, а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного само­управления в отношении лиц, избранных в состав указанных ор­ганов в результате муниципальных выборов.

Муниципальные должности муниципальной службы, замещае­мые путем заключения трудового договора, устанавливаются нор­мативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципаль­ной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Феде­рации. Муниципальные должности включаются в штатное распи­сание должностей муниципальной службы в соответствии со структурой управления, закрепляемой в уставе муниципального образования. Каждая должность в органах местного самоуправле­ния имеет установленный круг обязанностей, прав и ответственно­сти по исполнению и обеспечению полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. Минимально необходимые расхо­ды муниципальных образований на муниципальную службу учи­тываются федеральными органами государственной власти, орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба выполняет связующую роль между государством и местным сообществом. Основная задача муници­пальной службы состоит в профессиональном выполнении функции государственного управления по отношению к населению и хозяйствующим субъектам муниципального образования.

Муниципальная служба реализует различные общественно-полезные цели и задачи в интересах местного сообщества и вместе с тем обеспечивает исполнение и реализацию функций государст­венной власти.

Муниципальная служба призвана выполнять функции:

— мониторинга общественных потребностей и интересов;

— выявления и анализа негативных и положительных тенден­ций в социально-экономической сфере;

— обеспечения эффективного функционирования муниципаль­ных организаций и иных общественно-полезных служб;

— долгосрочного и текущего планирования, прогнозирования;

— организации, координации, информирования общества и социальной коммуникации;

— контроля выполнения нормативных актов органов местного самоуправления и управленческих решений.

Муниципальными служащими могут являться граждане Рос­сийской Федерации, достигшие возраста 18 лет, исполняющие в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачи­ваемое за счет местного бюджета. Лица, не замещающие муници­пальные должности муниципальной службы и исполняющие обязан­ности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, муниципальными служащими не являются.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом ФЗ «Об основах муни­ципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.

Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляе­мых к соответствующим должностям муниципальной и государст­венной службы. Квалификационные разряды присваиваются му­ниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня про­фессиональной подготовки муниципальных служащих квалифика­ционным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.

Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохра­нения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Права и обязанности муниципального служащего устанавли­ваются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответст­вии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Законодательством установлено, что муниципальный служа­щий, также как государственный служащий, не вправе:

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

— быть депутатом Государственной Думы Федерального Соб­рания Российской Федерации, депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного ор­гана местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местно­го самоуправления;

— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

— состоять членом органа управления коммерческой органи­зации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответст­вии, с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой орга­низацией;

— быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

— использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, дру­гое имущество и служебную информацию;

— получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

— получать от физических и юридических лиц вознагражде­ния, связанные с исполнением им должностных обязанностей;

— выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, За исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного само­управления муниципального образования с органами местного са­моуправления других муниципальных образований, а также с ор­ганами государственной власти и органами местного самоуправле­ния иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

— принимать участие в забастовках;

— использовать свое служебное положение в интересах поли­тических партий, религиозных и других общественных объедине­ний;

— образовывать в органах местного самоуправления, структу­ры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Данные ограничения обусловлены статусом муниципального служащего и необходимы для того, чтобы избежать предпосылок для создания личной заинтересованности муниципальных служа­щих в принятии того или иного решения. Муниципальные служа­щие должны руководствоваться прежде всего должностными инст­рукциями и интересами местного сообщества. В качестве кон­трольной меры законом предусмотрено, что муниципальные слу­жащие, а также граждане, поступающие на муниципальную служ­бу, обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

Назначение на должность муниципальной службы может со­стояться различными способами:

— прямым набором;

— должностным перемещением;

— внутрислужебным перемещением;

— конкурсом.

Прямой набор обычно применяется в отношении технических должностей, назначение на которые не приводит к их интеграции в состав муниципальных чиновников. При этом должен соблю­даться принцип равенства в доступе любых лиц к занятию муни­ципальных должностей, и назначение должно осуществляться на постоянный срок, так как набор внештатных сотрудников произ­водится только в случаях временной замены отсутствующих ра­ботников или временного занятия вакантных должностей на огра­ниченный срок, для сезонных или внезапных нужд, а также при необходимости исполнения специальных работ, требующих высо­кой квалификации. В случае невыполнения этих требований на­значение соответствующим судебным решением теряет законную силу, вследствие чего лицо, назначенное на соответствующую должность, более таковым не считается. Данное требование рас­пространяется на все муниципальные должности. Любой муници­пальный служащий, обладающий категорией должностных кад­ров, при соблюдении всех необходимых условий может в опреде­ленный местным органом власти срок выдвинуть свою кандидату­ру на занятие должности.

Местный орган власти оказывается перед выбором: либо отка­зать всем из кандидатов списка в замещении должности, либо на­значить одного из них на вакантную должность. Выбор осуществ­ляется свободно, в порядке рассмотрения вопросов в данном орга­не местного самоуправления.

Местный орган власти может назначить и одного из служащих в порядке должностного перемещения или внутрислужебного про­движения. Данные процедуры используется в отношении муници­пальных служащих, уже занимающих должности в данном органе местного самоуправления.

В любом случае местный орган власти должен в течение определенного срока принять решение и обнародовать это. Если в те­чение срока, установленного местным органом власти должность не замещена, она замещается в конкурсном порядке.

Конкурсная процедура назначения обеспечивает соблюдение принципа равного доступа граждан к публичной службе и являет­ся эффективным способом отбора, т.к. ставит успешный результат в зависимость от получения наилучших оценок. Однако конкурс позволяет отобрать кандидатов, обладающих определенными зна­ниями, но не обязательно наиболее пригодных к исполнению обя­занностей в данном муниципальном образовании. Поэтому кон­курсный способ назначения на публичную должность для муни­ципальных служащих является вспомогательным способом назна­чения.

Победа на конкурсе означает не автоматическое включение в штат, а лишь внесение в список служебной годности. Муници­пальные органы свободны в выборе из списка служебной годности любого кандидата, и вправе отказаться от выбора по списку слу­жебной годности, если ни один из них не подходит. Лицо, назна­ченное на должность, проходит испытательный срок. По истече­нии этого срока местный орган власти может ввести стажера в штат, продлить стажировку или уволить после заключения адми­нистративной комиссии.

Назначение муниципального служащего на должность означает его включение в систему должностных кадров муниципальной службы. Процедура введения в систему должностных кадров му­ниципальной службы называется введением в штат. Введение в штат представляет собой акт, посредством которого муниципаль­ному служащему присваивается категория должностных кадров — квалификационный разряд. Чаще всего введение в штат затраги­вает стажеров, но может применяться и к временно нанятым со­трудникам.

Денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы и других видов надбавок и выплат, предусмотренных законодательством, актами местного са­моуправления.

Повышение денежного содержания муниципальных служащих выражается в повышении оклада в зависимости от присвоения бо­лее высокой категории и назначения на новую должность. Соот­ветствующее решение принимается органом местного самоуправления в соответствии с процедурой повышения по службе в пределах средств, предусмотренных бюджетом.

Оплата лиц наемного труда регулируется в тарифных согла­шениях. Она строится по принципиально иной схеме, чем в отно­шении чиновников. Базисная заработная плата служащих и рабо­чих ориентирована на ту деятельность, которая поручается им в рамках трудового договора работодателем, в зависимости от обра­зования, профессиональной квалификации, возраста и стажа. Для низкоквалифицированного персонала основным критерием для ставки их тарифа является трудовой стаж.

Как чиновники, так и наемные служащие при выполнении особых функций или при работе, связанной с особыми трудностя­ми или опасностью, в дополнение к своему денежному содержа­нию имеют право на получение дополнительных местных надба­вок. Например, такие надбавки могут применяться в отношении муниципальной милиции.

Для отдельных служащих при особо высокой производитель­ности и особой надежности, а также для лиц, добившихся особых коммерческих результатов в пользу муниципального образования, может применяться механизм оплаты, непосредственно ориенти­рующийся на выполненную работу.

Помимо стандартных социальных льгот и гарантий муници­пальному служащему гарантируются ряд льгот, связанных с его статусом:

— пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обес­печение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обя­занностей;

— обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

— защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и госу­дарственных должностях. При этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, ис­числяемый для предоставления льгот и гарантий законодательст­вом о государственной службе.

Федеральное законодательство устанавливает лишь общие нормы о муниципальной службе и муниципальных должностях. Порядок прохождения муниципальной службы, управление муни­ципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы, размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с закона­ми субъекта Российской Федерации. Каждое муниципальное образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих общее правовое положение муниципального служа­щего, нормативными актами органов местного самоуправления ре­гулируются полномочия должностных лиц в системе местного са­моуправления.

Муниципальный служащий может привлекаться к ответствен­ности по отношению как к третьим лицам, так и к административ­ному органу. По общему правилу чиновник не должен нести от­ветственность за ущерб, нанесенный службой в целом. Если чи­новник преследуется в судебном порядке лицом, требующим воз­мещения ущерба, нанесенного администрацией, то муниципальный служащий не может быть осужден в том случае, если ущерб свя­зан со служебной ошибкой. Чиновник может быть наказан только в том случае, если ошибка, повлекшая ущерб, носит личный ха­рактер и не связана со службой, т.е. должна быть допущена во внеслужебное время, вне служебного помещения и без применения служебных средств.

Если ошибка, причинившая ущерб, приписывается службе, то административный орган, в котором служит чиновник, должен защитить своего служащего от любого наказания. Если чиновник был приговорен судом к возмещению ущерба, административный орган должен избавить его от выплаты, взяв на себя покрытие расходов в счет потерпевшего.

Ответственность чиновника по отношению к третьим лицам может принимать форму уголовной. В этом случае применяются нормы уголовного права, которые содержат специфические для чиновников составы преступления: взяточничество, коррупция, подлог, превышение власти и т.д.

По преступлениям в отношении административного органа чи­новник привлекается к уголовной ответственности на тех же осно­ваниях, что и в отношении третьих лиц. Материальная ответст­венность чиновника по отношению к нанявшему его администра­тивному органу наступает, если административный орган предла­гает чиновнику частично или полностью возместить средства, ко­торые этот орган выплатил по судебному решению жертве ущерба, нанесенного чиновником. Административный орган также может требовать от чиновника возвратить незаконно полученные им средства.

Как показывает практика, чиновник редко подвергается мате­риальной ответственности, так как обычно существует серьезная диспропорция между размером ущерба и возможностями чиновни­ка возместить его, кроме того администрация часто не желает па­рализовать инициативу своих служащих слишком суровыми мера­ми ответственности.

Хотя депутаты, члены выборного органа местного самоуправ­ления, выборные должностные лица местного самоуправления не являются муниципальными служащими, их правовой статус имеет свои особенности.

Выборным должностным лицам, членам представительного ор­гана власти местного самоуправления федеральным законодатель­ством гарантируются условия для беспрепятственного и эффектив­ного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинст­ва. Сроки полномочий таких лиц не могут составлять меньше двух лет. При этом установленный срок полномочий не может быть из­менен в течение текущего срока полномочий.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправле­ния нового состава. Полномочия выборных должностных лиц ме­стного самоуправления начинаются со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий на постоянной основе.

Вопросы отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления регулируются уставами муниципальных образо­ваний в соответствии с законами субъектов Российской Федера­ции. Депутаты, члены выборных органов местного самоуправле­ния, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержа­ны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Депутатам и членам выборных органов местного самоуправле­ния, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, вы­борным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанав­ливаются законами субъектов Российской Федерации.