Структура адміністративного процесу

Види адміністративних проваджень. Адміністративний процес ста­новить системне утворення зі складною і не до кінця дослідженою струк­турою. Первинним компонентом структури адміністративного процесу виступає окремо взяте адміністративне провадження. Адміністративний процес і адміністративне провадження співвідносяться між собою як за­гальне і часткове, як ціле та частина цілого. Між адміністративним про­цесом (цілим) і будь-яким з адміністративних проваджень (частиною цього цілого) існують нерозривні взаємозумовлюючі та системоутворюю­чі зв'язки і відносини.

Під адміністративним провадженням розуміють адміністративно-процесуальну діяльність (сукупність процесуальних дій) компетентного суб'єкта, що здійснюється у межах конкретної адміністративної справи для її вирішення. Адміністративне провадження детермінується в адмі­ністративному процесі завдяки наявності виключно йому належних: а) процесуальних правовідносин; б) доказів; в) процесуальних докумен­тів.

Однопорядкові групи проваджень утворюють види адміністративних проваджень. Таким чином, виділяються: адміністративні провадження за зверненнями громадян; провадження у справах про адміністративні пра­вопорушення; провадження з видачі ліцензій; провадження з надання громадянам пільг, виконавче провадження та інші.

Усі адміністративні провадження органічно пов'язані між собою, пе­ребувають у постійній взаємодії та взаємопроникненні, наділені багатьма загальними ознаками, а їх сукупність має інтегративні якості та власти­вості цілісної системи.

Кількість конкретних адміністративних проваджень надзвичайно ве­лика, що зумовлено характером самого державного управління, яке все­бічно охоплює суспільне життя, і різноманітністю управлінських відно­син.

Внаслідок цього, повний перелік проваджень практично неможли­вий. Більше того, практика управлінської діяльності викликає до життя їх нові види. Тільки за останні роки з'явилися провадження з одержання громадянами субсидій, ліцензування діяльності підприємств, оформлен­ня спеціальних економічних зон, приватизації громадянами житла, реєст­рації цінніх паперів та інші. Кожне з них має специфічні риси або озна­ки. Ці ознаки зумовлені характером справи, що вирішується, правовим статусом суб'єктів, які беруть участь у процесі, особливостями правовід­носин, що виникають, цілями, що ставляться, тощо.

Тому на нинішньому етапі розвитку адміністративно-правової науки найважливішою проблемою є класифікація адміністративних прова­джень на види та підвиди за найбільш характерними і значущими для юридичної практики ознаками. Першочергове завдання такої класифікації полягає у тому, щоб визначити місце кожного адміністративного про­вадження в адміністративному процесі та досліджувати у межах однопо-рядкових типологічних груп.

З огляду на теоретичні дослідження структури юридичного процесу в адміністративному процесі виділяють чотири блоки адміністративних проваджень: нормотворчі провадження, установчі провадження, право-застосовні провадження, контрольно-наглядові провадження.

Нормотворчі провадження становлять специфічну діяльність упов­новажених суб'єктів щодо підготовки, затвердження, офіційного оголо­шення нормативно-правових актів. У цьому блоці виділяють:

а) провадження з упорядкування нормотворчості;

б) провадження з упорядкування нормативного матеріалу;

в) провадження із внесення змін до нормативного матеріалу тощо.

Установчі провадження — це специфічна діяльність уповноваже­них суб'єктів з реалізації! норм матеріального адміністративного права щодо створення, реоганізації, ліквідації організаційних структур і ком­плектуванню їх персоналом. У цьому блоці виділяють:

а) провадження щодо створення організаційних структур;

б) провадження щодо реорганізації організаційних структур;

в) провадження щодо ліквідації організаційних структур;

г) провадження щодо комплектування організаційних структур пер­
соналом.

Правозастосовні провадження становлять специфічну діяльність уповноважених суб'єктів із застосування норм матеріального адміністра­тивного права щодо розгляду та вирішення індівідуальніх управлінських справ. Серед них виділяють кілька груп проваджень, що у свою чергу складаються з конкретних видів проваджень.

По-перше, це група проваджень із застосування заходів адміністра­тивного примусу. До неї належать:

а) дисциплінарні провадження;

б) провадження у справах щодо адміністративних правопорушень;

в) виконавчі провадження,

г) провадження із вжиття заходів адміністративного примусу до юри­дичних осіб.

По-друге, це група проваджень із вжиття в адміністративному по­рядку заходів заохочення і стимулювання. До неї належать:

а) провадження у справах щодо нагородження державними нагорода­ми, відзнаками Президента, грамотами тощо;

б) провадження у справах щодо присвоєння почесних та інших звань;

в) провадження у справах щодо преміювання;

г) провадження у справах щодо зняття стягнення тощо.
По-третє, це група проваджень з реалізації громадянами своїх прав та обов'язків. До неї належать:

а) провадження за зверненням громадян;

б) провадження з одержання громадянами дипломів, авторських сві­доцтв, патентів і т. ін.;

в) провадження з виконання громадянами військового обов'язку;

г) провадження з виконання громадянами обов'язку мати паспорт;

д) провадження з надання громадянам спеціальних прав тощо.
По-четверте, це група проваджень з реалізації юридичними особами своїх прав та обов'язків. До неї належать:

а) провадження з легалізації юридичних осіб;

б) провадження з оформлення та видачі юридичним особам ліцензії;

в) провадження з надання юридичним особам пільг тощо.
Контрольно-надзорні провадження становлять специфічну діяльність

уповноважених суб'єктів щодо здійснення моніторингу, отримання ін­формації та перевірки відповідності діяльності органів управління, а та­кож фізичних осіб вимогам нормативних актів і режиму законності. У цій групі виділяють:

а) провадження з контролю за виконавчо-розпорядчою діяльністю
органів управління;

б) провадження з контролю за правоохоронною діяльністю;

в) провадження з контролю за установчою діяльністю органів управ­ління;

в) провадження з контролю за нормотворчою діяльністю органів
управління;

г) провадження щодо прокурорського нагляду;

д) провадження щодо адміністративного нагляду тощо.

Стадії адміністративних проваджень. Будь-яке провадження з адмі­ністративних справ складається з низки окремих операцій, наприклад, складання протоколу; прийом заяви; опитування свідків; вивчення доку­ментів; прийняття рішення; винесення постанови; оскарження дій поса­дових осіб; опублікування акта управління тощо.

Уважне вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які вони мають.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змі­нює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має не випадко­вий характер, їх послідовність логічно визначена. Так, винесення поста­нови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Відрізняються вони і за сту­пенем врегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї чи іншої операції у тому чи іншому про­вадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і ви­ступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні та послідовно змінюючі одна одну операції прийнято нази­вати стадіями адміністративного провадження.

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожно­му виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, зміст яких не повторюється в інших видах. Саме тому через стадії, їх аналіз харак­теризується адміністративне провадження. Тобто розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню зде­більшого означає проаналізувати кожну з його стадій.

Слід зазначити, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нор­мативному порядку, інших — не зафіксовані, але становлять специфіч­ний результат узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. У дру­гому випадку вирішення цієї проблеми залежить не лише від характеру адміністративного провадження і ступеня його врегульованості адмініст­ративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого дослід­ника.

Так, результатом узагальнення чинних правил є висновок про п'ять стадій провадження з видання нормативних актів управління. Ними є:

· встановлення потреби видання нормативного акта. На цій стадії зби­
рається інформація про стан справ, виявляються ситуації, що потре­
бують нормативного врегулювання;

· підготовка проекту акта. На цій стадії готується проект. Підготовка
включає такі дії: визначення виконавців, узгодження (візування) про­
екту, його створення, якщо це потрібно; визначення строків розробки
та ін.;

· винесення проекту на обговорення органу управління. На цій стадії
проект оцінюється органом управління, обирається оптимальний ва­
ріант рішення;

· прийняття рішення щодо проекту. На цій стадії проект визнається
прийнятним або неприйнятним. Саме тут проект перетворюється на
юридичний документ;

· опублікування акта. На цій стадії здійснюється опублікування акта,
тобто доведення його до відома посадових осіб.

Провадження зі створення, реорганізації та ліквідації організаційних структур у сфері державного управління, як правило, має такі стадії:

· збір та первинне вивчення інформації про потребу організаційних
змін;

· обгрунтування потреби змін;

· вибір та аналіз норм, що піддягають застосуванню;

· розгляд справи компетентним органом;

· винесення рішення.

У провадженні з комплектування організаційних структур у сфері державного управління персоналом здебільшого йдеться про такі стадії:

· вивчення інформації;

· узгодження умов трудового договору;

· вжиття необхідних організаційних заходів;

· вибір норм, які слід застосовувати;

· розгляд справи;

· прийняття рішення.

Нормативне закріплені стадії дисциплінарного провадження у Вищій раді юстиції. Стаття 39 Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 15 січня 1998 р.¹, що має назву «Стадії дисциплінарного провадження», подає їх перелік:

· перевірка даних про дисциплінарний проступок;

· відкриття дисциплінарного провадження;

· розгляд дисциплінарної справи;

· прийняття рішення.

Фактично зафіксованими є стадії провадження у справах про адмі­ністративні проступки у КУпАП² і Митному кодексі України³, хоч та­кого терміна як «стадія», вони не вживають. Аналіз нормативного мате­ріалу з урахуванням юридичної практики і наукових досліджень дає змогу зробити обгрунтований висновок щодо поділу провадження у справах про адміністративні проступки на такі стадії:

· порушення справи;

· адміністративне розслідування;

· розгляд справи та її вирішення;

· перегляд постанови;

· виконання постанови.

Слід зазначити, що в літературних джерелах трапляються й інші ва­ріанти вирішення питання про стадії провадження у справах про адмі­ністративні проступки.

Так, В. Юсупов виділяє в ньому сім стадій: 1) порушення справи; 2) збір і вивчення потрібної інформації; 3) попереднє вивчення матеріа­лів справи; 4) вибір норм права, що підлягають застосуванню; 5) розгляд справи органами, що правомочні приймати рішення; 6) розгляд скарг і прийняття кінцевого рішення; 7) виконання рішення у справі.

А. Коренєв вважає, що у цьому виді провадження п'ять стадій: 1) по­рушення справи; 2) з'ясування фактичних обставин; 3) розгляд справи; 4) винесення рішення у справі; 5) виконання рішення у справі.

Д. Бахрах пропонує чотири стадії: 1) адміністративне розслідування; 2) розгляд справи; 3) перегляд постанови; 4) виконання постанови.

Л. Коваль виділяв такі стадії: 1) адміністративне розслідування; 2) порушення справи; 3) розгляд та вирішення справи; 4) оскарження або перегляд; 5) виконання постанови.

Якщо уважно проаналізувати зазначене, то можна зробити висновок, що відмінності у поглядах на стадії адміністративного процесу не мають принципового характеру, їх можна збільшувати, можна подрібнити на окремі дії, визначати основними чи допоміжними, по-різному називати тощо. Принципово важливим є те, що стадії мають повно і точно відоб­ражати саму процедуру провадження, ті окремі дії чи операції, що здій­снюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм. Аналогіч­не становище є характерним не лише для провадження у справах про ад­міністративні правопорушення, а й для інших видів адміністративних проваджень.

Адміністративне судочинство

У системі конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина особлива роль відводиться судовому контролю за публічним управлінням. Результатом багаторічної творчої діяльності колективу суддів, вчених-юристів, адвокатів, котрі були членами групи Кабінету Міністрів України з розробки першого Адміністративно-процесуального кодексуУкраїни, став остаточно підготовлений проект закону, який було внесенонародними депутатами України на розгляд Верховної Ради України, запідсумками якого 6 липня 2005 р. його прийнято як Кодексадміністративного судочинства України (далі — КАС). Уже сама назваКодексу відображає теоретико-правову концепцію, що активно розвиваласяпротягом останнього десятиріччя у вигляді форм і засобів функціонуванняадміністративної юстиції, зокрема, адміністративного процесу якскладного судового явища. Йдеться про наявні у ньому складові:адміністративне судочинство, адміністративне провадження (за складамиадміністративних правопорушень) та адміністративно-процесуальний розглядсправ. Сучасні наукові уявлення про адміністративне судочинствовідрізняються від традиційних концепцій адміністративної юстиції, якастановить фундамент юридичної ваги у структурі адміністративногопроцесу. На відміну від позиції російських вчених, які досліджуютьпроблеми адміністративної юстиції (Ю.М. Старилов та інші), мирозрізняємо вказані категорії, оскільки головний смисл і завданняадміністративного судочинства — забезпечити дотримання принципуверховенства права у відносинах між публічними органами державної владита місцевого самоврядування з людиною і громадянином, при цьомувраховувати міжнародні зобов’язання України та практику Європейськогосуду з прав людини. Нормативні положення Конституції України проздійснення судової влади за допомогою адміністративного судочинства єконституційно-правовим базисом, на основі якого відбуватиметьсяформування адміністративної юстиції в Україні як організаційно-правовоїформи здійснення права на судовий захист незалежним і неупередженимсудом. Отже, адміністративне судочинство слід визначити як систему принципів таадміністративно-процесуальних норм, які зумовлюють і регламентуютьпорядок розгляду судом справ щодо публічно-правових спорів, котрівиникають у сфері адміністративно-правових відносин між суб’єктами права(фізичні та юридичні особи) у сфері здійснення владних управлінськихфункцій. З цього випливає, що сучасне адміністративне судочинство стає,у певному розумінні, важливою формою захисту публічних прав та свободлюдини і громадянина, а також законних інтересів публічних осіб. Такимчином, законодавець з прийняттям КАС відкрив шлях становленню новогопроцесуального судочинства у сфері судового контролю за публічнимуправлінням, втілюючи в життя пріоритет конституційних гарантій захиступрав і свобод людини і громадянина.