Методи державного управління

Методи державного управління

Поняття методів державного управління. У загальноприйнятому ро­зумінні термін «метод» означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь.

Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення постав­леної мети і становлять зміст цієї діяльності. Використовуючи цю теоре­тичну конструкцію, можна сформулювати визначення методів державно­го управління:

Методи державного управління — це, різні способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу суб'єктів управління на об'єкти, які віднесені до їх ведення.

Саме методи управління виражають змістовий бік управлінського впливу. Вони й є волею держави, конкретизованою відповідним управ­лінським органом у межах наданих йому юридично-владних повнова­жень. Тому методи державного управління, як правило, фіксуються в ад-міністративно-правових актах.

Особливості методів державного управління в цілому полягають у такому:

1) вони реалізуються у процесі державного управління;

2) вони виражають управлінський (упорядковуючий) вплив суб'єктів управління на об'єкти управління, становлять зміст цього впливу і завж­ди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колек­тивний);

3) в методах державного управління завжди міститься управлінська воля держави. Вони і є державно-владними приписами органів управлін­ня. В них виражаються повноваження юридичне владного характеру, що належать цим органам;

4) вони використовуються суб'єктами державного управління як за­сіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила методів завжди знаходиться у межах повноважень того органу, який їх використовує;

5) методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє ви­раження. Засобом зовнішнього вираження методів державного управлін­ня є форми державного управління.

Види методів державного управління. Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

Отже, потреби процесу управління є важливим критерієм класифіка­ції методів управління. У найзагальнішому вигляді потреби можна поді­лити на три види: переконання, заохочення, примус.

Потреба переконання вимагає використання економічних, політич­них, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психо­логічних засобів.

Потреба заохочування передбачає використання цих самих (еконо­мічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організа­ційних, психологічних) засобів.

Потреба примушування також вимагає використання саме цих засо­бів (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністратив­них, організаційних, психологічних).

Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості у разі конкрет­ного застосування того чи іншого прийому та в інтенсивності викори­стання тієї чи іншої групи прийомів.

Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні — найкраще визначені й детерміновані методи дер­жавного управління: переконання, заохочення і примус.

Правильне застосування саме цих методів у процесі здійснення дер­жавного управління забезпечує найбільшу й максимальну ефективність управлінської діяльності, раціональне функціонування всіх адміністра­тивно-правових інститутів, непохитність правових устоїв у галузях управління.

Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:

1) цілеспрямованість управлінської діяльності;

2) правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

3) функціонування й захист встановленого державою режиму, за яко­го б неухильно виконувалися правові приписи усіх ланок управлінської
системи;

4) нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.

 

Якщо звернутися до правоохоронної діяльності, то виявиться, що ор­гани держави найчастіше використовують:

1) правове пропагування, пояснення сутності законів, правової полі­
тики держави;

2) постійне інформування населення щодо стану справ у галузі охо­рони громадського порядку;

3) стимулювання ініціативи громадськості стосовно надання право­
охоронним органам допомоги щодо забезпечення правопорядку;

4) забезпечення поширення позитивного досвіду в боротьбі з пору­шеннями правопорядку;

5) проведення профілактичних заходів щодо недопущення антигро­мадських проявів;

6) заохочення громадян, які активно виявили себе в боротьбі з пра­вопорушеннями.

Зростання свідомості, організованості громадян робить методи пере­конання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулюван­ня громадських управлінських відносин. При цьому звужується сфера адміністрування, невиправдане застосування адміністративно-примусо­вих засобів впливу.

Види примусу

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньо­му порядку та передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правовідносин, по-перше, заходів попере­дження правопорушень, по-друге, заходів припинення правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових уста­новлень.

Види заходів адміністративного примусу. Заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:

а) заходи адміністративного попередження;

б) заходи адміністративного припинення;

в) заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових
установлень.

Проте, виділяючи у третій групі лише стягнення, слід визнати, що за межами класифікації залишаються заходи примусу, які, як і стягнення, застосовуються як заходи відповідальності адміністративного характеру.

Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до зазначених груп, різняться один від одного, є їх «розміщення» стосовно протиправної дії.

Заходи адміністративного попередження мають на меті не дозволити вчинити протиправний вчинок і застосовуються, якщо правопорушення тільки передбачається. Заходи адміністративного припинення мають не дозволити розвинутися протиправному вчинкові (припинити його), міні­мізувати збитки. Вони застосовуються, якщо вчинок вже почав здійсню­ватися. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових установлень застосовуються за умови, якщо встановлено склад проти­правного вчинку, тобто вчинок уже є правопорушенням.

Заходи адміністративного попередження. Ці заходи (їх часто на­зивають адміністративно-попереджувальними) застосовуються з метою попередження правопорушень за умови, якщо їх вчинення лише перед­бачається.

Сутність попередження (запобігання, профілактики) правопорушень полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні; по-друге, в усунен­ні причин, що сприяють вчиненню правопорушень і утворенню умов, які виключають протиправну поведінку.

Законодавець вважає адміністративно-попереджувальну роботу важ­ливим компонентом забезпечення законності, порядку та дисципліни. Виходячи з цього, він вводить у КУпАП спеціальну статтю (ст. 6 «Запо­бігання адміністративним правопорушенням», яка передбачає вжиття профілактичних заходів, визначає їх цілі та суб'єктів.

У повсякденному житті громадяни частіше стикаються з адміністра­тивно-попереджувальними заходами, які застосовуються правоохоронни­ми органами (міліція МВС, податкова міліція, прокуратура), державни­ми інспекціями, контрольно-ревізійними службами та іншими, уповнова­женими на те державою структурами. Це, зокрема:

• перевірка документів. Вона здійснюється з метою визначення: особистості конкретної особи; якісних характеристик товарів, виробів, послуг; належності документа його пред'явникові; обгрунтованості та законності застосовуваних дій; справжності пред'явленого документа;

· безперешкодний вхід у житлові приміщення громадян, які перебува­ють під адміністративним наглядом;

· відвідання підприємств, закладів, організацій для виконання профі­лактичних функцій;

· опечатування приміщень, використовуваних як каси, місця зберіган­ня документів, товарно-матеріальних цінностей; опечатування вимі­рювальних приладів і пристроїв;

· вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена
для реалізації населенню;

· заборона або обмеження у встановленому порядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів з ме­тою забезпечення громадської безпеки;

· заборона експлуатації транспортних засобів, технічний стан яких за­грожує безпеці руху;

· тимчасова заборона (обмеження) доступу громадян на окремі ділян­ки місцевості або об'єкти з метою забезпечення громадського поряд­ку і громадської безпеки тощо.

Характерною особливістю адміністративно-попереджувальних захо­дів є те, що вони застосовуються в ситуаціях, коли правопорушення немає. Практиці відомі два види таких ситуацій:

1. Якщо є реальні підстави передбачати, що може здійснитися право­
порушення і його слід не допустити.

Заходи, що можна вжити при цьому, можуть бути а) індивідуальни­ми або персоніфікованими і б) загальними, що не мають чітко визначе­ного конкретного адресата.

Прикладом індивідуальних або персоніфікованих заходів (адресова­них конкретній особі) можуть слугувати правила адміністративного на­гляду. Вони являють собою систему обмежень і встановлюються стосов­но конкретних осіб, звільнених з місць позбавлення волі та схильних до протиправних вчинків. Прикладом загальних заходів (що не мають кон­кретного адресата) можуть слугувати заходи контролю на безпеку, які за­стосовуються в авіації щодо ручної поклажі, багажу, вантажу, а також па­сажирів.

2. Якщо потрібно забезпечити необхідний правопорядок за надзви­чайних (екстремальних) умов.

Надзвичайні умови, що зумовлюють необхідність застосування адмі­ністративно-попереджувальних заходів, можуть бути різноманітними: пожежа, епідемія, повінь, землетрус, аварія, нещасний випадок тощо.

Найкраще ці заходи представлені в Законах України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., «Про зону надзви­чайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного ха­рактеру» від 8 червня 2000 р. Це встановлення особливого режиму в'їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення ко­мендантської години та ін.

Заходи адміністративного припинення. Цей вид заходів (у юри­дичній літературі їх іноді називають «адміністративно-припинювальними») належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.

Сама назва вказує на їх цільове призначення — припинення неправо­мірної поведінки, їх призначення полягає: а) в припиненні протиправної поведінки; б) в усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки; г) утворення необхідних умов для можливого в майбутньому притягнен­ня винної особи до адміністративної відповідальності.

Заходи адміністративного припинення можуть застосовуватись як самостійні (наприклад, припинення функціонування пункту харчування у зв'язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил), так і разом з іншими заходами адміністративного примусу, зокрема, з адміністратив­ними стягненнями.

Одні заходи адміністративного припинення через їх специфічне при­значення застосовуються досить часто, наприклад, вимога до громадяни­на чи посадової особи припинити правопорушення (п. 1 ст. 11 Закону України «Про міліцію» від 25 грудня 1990 р.); інші — не так часто, на­приклад, обов'язкові до виконання приписи господарюючим суб'єктам щодо припинення порушення прав споживачів (п. 1 ст. 5 Закону України «Про захист прав споживачів» у редакції від 15 грудня 1993 р.); треті — порівняно рідко, наприклад, застосування працівниками міліції вогне­пальної зброї як крайнього заходу (ст. 15 Закону України «Про мілі­цію»).

Заходи адміністративного припинення, як правило, закріплюються в нормативному порядку. Вони зафіксовані в ст. 260 КУпАП (заходи за­безпечення провадження у справах про адміністративні правопорушен­ня). У ній, зокрема, говориться: «з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпані інші заходи впливу, встановлення особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення у разі немож­ливості складання його на місці вчинення правопорушення, якщо скла­дання протоколу є обов'язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ і виконання постанов у справах про адміністративні пра­вопорушення допускається адміністративне затримання особи, особис­тий огляд, огляд і вилучення речей і документів».

Заходи відповідальності за порушення адміністративно-право­вих установлень. Найбільш чітко окреслену класифікаційну групу захо­дів адміністративного примусу становлять примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються за пору­шення адміністративно-правових установлень.

їх головною особливістю є те, що вони застосовуються виключно як заходи відповідальності та містяться в адміністративно-правових санк­ціях.

В юридичній літературі до цієї групи заходів адміністративного при­мусу доволі часто включають тільки адміністративні стягнення.

Такий підхід звужує сферу застосування адміністративно-примусо­вих заходів цієї групи, залишаючи за її межами заходи впливу адмініст­ративних санкцій, що не належать до адміністративних стягнень.

Зокрема, ст. 24^і КУпАП передбачає вжиття до неповнолітніх у віці від 16 до 18 років за вчинення адміністративних правопорушень приму­сових заходів впливу, які не є стягненнями; в санкції ст. 46^і міститься мі­ра відповідальності, яка не передбачена цим же Кодексом як вид адмі­ністративного стягнення (вилучення радіаційне забруднених предметів).

До юридичних осіб, у порядку відповідальності за порушення адмі­ністративно-правових установлень, можуть вживатися заходи впливу, які законодавець в одних випадках визначає як стягнення (ст. 28 Закону України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1882 р.), а в інших — як «заходи адміністративного характеру» (ч. 10 ст. 2 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» від 23 вересня 1997 р.).