Понятие регионального и муниципального управления

 

Управление - целенаправленная и организующая деятельность. Управлять - значит организовывать коллективы людей на достижение каких-либо результатов, поставленных задач. Управление представляет собой функцию сложных организованных систем любого характера, обеспечивающих сохранение их структур, поддержание режима деятельности, направленного на реализацию и их целей. По своему содержанию управление - процесс упорядоченного воздействия субъекта на объект управления[3].

Управление постоянная оперативная исполнительно-распорядительная деятельность специальной системы органов – исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления. Именно через статус указанных органов и механизм его реализации находит система управления свое юридическое воплощение.

Под уровнем управления понимается часть системы управления государством (и прежде всего система органов управления), действующая в определенных территориальных границах.

Понятия «региональный», «регион» также неоднозначно трактуются в российских и зарубежных научных и нормативных источниках: экономический регион, географический регион, регион как территориальная единица. В управленческом же смысле «регион» представляет собой средний, промежуточный уровень управления между общегосударственным и местным (муниципальным).

Термин «муниципальный» в российском законодательстве означает «связанный с местным самоуправлением» и, соответственно, с территорией муниципального образования, которым может быть и поселение, и объединение поселений. В управленческой же практике зарубежных государств «муниципальный» чаще всего имеет отношение к «муниципалитету». Появление последнего обусловлено возникновением территориального сообщества граждан как результата «естественного» развития (т.е. независимо от воли государства или отдельного члена сообщества, а в силу факта совместного проживания на определенной территории). В этой связи муниципалитет выступает как власть в границах территориальной единицы, сложившейся исторически как место компактного проживания граждан. Речь идет о городских и сельских поселениях (а в некоторых государствах, представляющих англосаксонскую муниципальную систему, например, в США, муниципальными единицами признаются только города и приравненные к ним населенные пункты). В них управление максимально приближено к населению и в первую очередь направлено на удовлетворение насущных потребностей жителей и ведение местного хозяйства.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что термины «регион» и «муниципалитет» могут употребляться в различных аспектах: с одной стороны, для обозначения определенной территории, с другой – для характеристики уровня управления. При этом «уровень управления» и «территория, в границах которой действуют органы управления» – тесно взаимосвязанные понятия, т. к. управление всегда распространяется на определенную территорию – «административно-территориальную единицу».

Вместе с тем, «уровень управления» и «территория, в границах которой это управление осуществляется» – различные понятия: и региональный, и муниципальный уровни могут «деконцентрироваться» и охватывать два и более уровня территориальных единиц. Например, в Свердловской области региональный уровень управления представлен системой органов исполнительной власти, действующей как в границах всей территории области, так и в управленческих округах. В Московской области муниципальный уровень управления также распространяется на два территориальных уровня: на муниципальные образования «первого вида», не находящиеся в границах других муниципальных образований (районы), и на муниципальные образования «второго вида», входящие в другие муниципальные образования (поселения, сельские округа).

И региональное, и муниципальное управление представляют собой сложную систему (совокупность взаимосвязанных элементов управленческой деятельности), в которую обычно включаются цели, задачи, принципы, функции, методы, формы, субъекты и объекты управления. Юридическое оформление указанные элементы получают путем закрепления системы исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, их статуса и механизма его реализации, а именно: структуры этих органов, целей и задач их деятельности, принципов организации и деятельности, полномочий в определенных предметах ведения, гарантий и ответственности; порядка и организационно-правовых форм работы, а также взаимоотношений как внутри системы органов, так и с внешними субъектами (с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вертикали и по горизонтали, с хозяйствующими субъектами, с гражданами и их объединениями)[4].

Однако сама система названных органов управления может быть рассмотрена как в узком, так и широком смысле. И в зарубежной практике, и в законодательстве субъектов Российской Федерации присутствуют оба этих подхода. Первый состоит в том, что в систему органов исполнительной власти, осуществляющих, например, региональное управление, включаются все действующие на соответствующей территории органы исполнительной власти – и реализующие функции центральных органов на региональном уровне, и выполняющие полномочия, относящиеся к ведению собственно региональных органов административного управления (органов исполнительной власти субъектов Федерации). При втором подходе круг субъектов управления ограничивается сугубо теми органами исполнительной власти, которые осуществляют государственные полномочия региона. Подобным же образом можно подойти к характеристике системы органов муниципального управления.

Очевидно, что различие в названных подходах к анализу систем регионального и муниципального управления обусловлено тем, какое значение придается проблеме разграничения полномочий между органами разных уровней управления. Учитывая федеративный характер Российского государства и самостоятельность (включая организационную обособленность) местного самоуправления, проблема разграничения государственных полномочий между органами государственной (в том числе исполнительной) власти РФ и субъектов, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления, с другой, – является чрезвычайно важной. В этой связи именно «узкий» подход к анализу системы регионального и муниципального управления является для российской практики более значимым и приемлемым.

Механизм взаимодействия органов регионального и муниципального управления и его основных элементов.

Система взаимоотношений органов регионального и муниципального управления может быть охарактеризована через такую управленческую категорию как «механизм взаимодействия». Тем самым подчеркивается сложный характер связей, возникающих между региональными и муниципальными органами. Соответственно, механизм включает в себя совокупность элементов, среди которых особенно следует выделить направления, принципы, виды и формы взаимосвязей органов, представляющих региональный и муниципальный уровни управления.

Направления взаимодействия, прежде всего, связываются с этапами формирования и осуществления управленческих функций на местном уровне (структурирование и организация местного самоуправления, а также реализация полномочий); принципы же представляют собой основополагающие начала, на которых строятся отношения региональных и муниципальных органов.

Не менее важное значение для характеристики механизма взаимодействия имеют типы или виды управленческих связей, которые возникают в процессе взаимодействия между органами регионального и муниципального управления. В целом они, как и направления и принципы взаимодействия, имеют универсальный характер, так как являются способами взаимосвязи не только исполнительных, но и иных органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Они возникают на всех этапах организации и осуществления местного самоуправления, т.е. по всем направлениям взаимодействия, и реализуются в различных правовых и организационных формах. Можно выделить следующие виды управленческих связей:

разграничение полномочий;

взаимная передача (делегирование) полномочий;

содействие органам местной власти;

координация;

государственный контроль за местным самоуправлением.

Несомненно, все названные виды управленческих связей играют важную роль в системе взаимоотношений региональной и местной власти и нуждаются в глубоком изучении. Однако последние из перечисленных – координация и контроль – имеют наиболее всеобъемлющий, «сквозной «характер, без них вряд ли можно себе представить реализацию какой-либо управленческой задачи.

Координация в деятельности органов регионального и муниципального управления.

Координация является важнейшим методом взаимоотношений организационно не подчиненных субъектов управленческой деятельности. Как вид управленческой связи она имеет организующий характер и направлена на согласование действий и объединение усилий тех, чья деятельность координируется. Координационная связь основана на взаимной заинтересованности субъектов: даже при наличии различных потребностей у участников отношения в процессе координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Координация имеет взаимный характер: это не только прямая, но и обратная связь, т.е. обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Поэтому координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество».

Как видно, в региональном законодательстве координационные формы взаимодействия исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления (т.е. органов регионального и муниципального управления в узком специальном смысле) рассматриваются в общем контексте взаимосвязей региональных и муниципальных органов. Контроль органов регионального управления за органами местного самоуправления.

Государственный контроль над местным самоуправлением осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях управления и по субъекту контрольной деятельности может быть подразделен на следующие виды:

контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти – соответственно как Федерации, так и ее субъектов;

контроль федеральных и региональных органов исполнительной власти за законностью местного самоуправления;

прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

судебный контроль;

контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами.

Каждый из перечисленных видов контроля за местным самоуправлением имеет свою специфику, свой «набор» форм или инструментов, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти как общей, так и специальной компетенции может быть охарактеризован как административный. В широком смысле разновидностью административного контроля можно считать и прокурорский надзор, так как система органов прокуратуры по характеру функций, полномочий, организационной структуре, методам деятельности образует своего рода «подсистему органов исполнительной власти». Не вдаваясь в подробности административного контроля (включая прокурорский надзор) федерального уровня, рассмотрим особенности содержания и форм реализации административного контроля за местным самоуправлением, осуществляемого органами регионального управления.

Вместе с тем, сами формы правового контроля за местным самоуправлением со стороны органов регионального управления не получили системного закрепления в законодательстве субъектов Федерации. Этим объясняется и недостаточная проработанность указанных форм на практике. Обобщая заложенные в законодательстве принципы взаимоотношений региональных и муниципальных органов, можно выделить следующие не противоречащие законодательству и природе правового контроля формы, которые могут быть применены органами регионального управления в целях достижения указанных задач:

- регистрация нормативного правового акта местного самоуправления: речь идет об уставах муниципальных образований, порядок регистрации которых устанавливается субъектами Федерации; последние, таким образом, имеют право самостоятельно определить орган, который будет осуществлять подобную регистрацию, и, соответственно, возложить регистрационную функцию на специально уполномоченный исполнительный орган власти субъекта Федерации;

- согласование нормативно-правового акта местного самоуправления;

- утверждение нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;

- обжалование правового акта местного самоуправления (действия органа или должностного лица);

- приостановление полномочий органа (должностного лица) местного самоуправления.

Формы отраслевого контроля обычно закрепляются не только в общих региональных законах о местном самоуправлении, но и специальных законах субъектов Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.