Взаимоотношения с органами местного самоуправления

 

Проблема эффективного взаимодействия между двумя уровнями власти – государственной и муниципальной – одна из самых острых проблем современного политического развития страны. Вопрос реформирования отношений между региональной и муниципальной властями занимает особое место. В нем отражаются основы, логика и смысл государственного устройства страны.

Для эффективного взаимодействия региональной и муниципальной власти необходимо четкое разграничение полномочий между всеми органами власти. Именно неопределенность полномочий и предметов ведения всех уровней публичной власти является одной из основных причин, вызывающих потребность в углублении административной и муниципальной реформ.

Сегодня муниципальные и региональные органы власти в каждом регионе различным образом корректируют свои действия в соответствии с задачами, которые ставит перед ними новая реальность, – в частности, улучшение образовательного процесса, здравоохранения, жилищных условий, социального обеспечения и другие[9].

Действия властей должны быть четко скоординированы на всех уровнях управления, что позволит выработать единую стратегию, которая обеспечит создание эффективных и экономичных решений – как для достижения краткосрочных целей, так и на более долгосрочную перспективу.

В современных условиях главы местных администраций и мэр изыскивают пути удерживания на своей территории и привлечения сторонних компаний и квалифицированной рабочей силы. Они стремятся создать в своих регионах долгосрочные позитивные экономические условия, привлекательные для инвестиций и создания нового бизнеса. Для этого они используют различные средства, в том числе:

• Предоставление вновь организованным компаниям инновационных услуг, которые позволили бы осуществить быстрое начало деловой активности и вести эффективную деятельность.

• Учреждение муниципальными и региональными властями в сотрудничестве с научными кругами и местным бизнес-сообществом центров инноваций и центров компетенции.

• Организация учебных курсов в местных институтах и создание по их окончании резерва квалифицированных кадров для новых и существующих компаний.

• Продвижение местной инновационной деятельности, туризма и бизнеса на государственном и международном уровнях и мн. др.

Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления

Сокращение региональных доходов в целом негативно отражается на финансовой автономии местных властей. Во многих субъектах РФ принимаются решения, направленные на концентрацию финансовых ресурсов в региональном бюджете с последующим перераспределением их части между муниципальными образованиями.

Региональные власти используют следующую аргументацию подобных решений:

1) за региональными бюджетами закреплены более волатильные доходные источники (например, налог на прибыль), чем за муниципальными образованиями, поэтому региональные бюджеты страдают от кризиса сильнее и для восстановления равновесия необходимо изменение распределения доходных источников;

2) налоговые доходы, даже закрепленные за муниципальными образованиями, в кризис могут измениться самым непредсказуемым образом, поэтому для снижения рисков неплатежеспособности муниципальных образований целесообразно сконцентрировать ресурсы на региональном уровне с последующим их перераспределением между муниципальными образованиями;

3) именно региональные власти отвечают за проведение антикризисной политики и социальную стабильность в регионе, поэтому вместо «размазывания» средств между муниципалитетами в острую фазу кризиса целесообразно их сосредоточить на региональном уровне, чтобы профинансировать наиболее приоритетные направления или сгладить наиболее острые ситуации[10].

Несмотря на то, что данные аргументы отчасти справедливы, можно либо привести контраргументы, либо показать, что у подобных решений есть очевидные недостатки, которые могут не уравновешиваться перечисленными достоинствами.

Контраргументом на первые два тезиса является совет: «ужесточайте бюджетные ограничения как на региональном, так и на местном уровне». Как показал опыт Пермского края, если регион существенно зависит от конъюнктурных доходов, то на фазе подъема ничто не мешает создавать финансовые резервы. Более того, начиная с определенного момента резерв перестает быть отвлечением средств от финансирования текущих расходов и приоритетных направлений, а судя по зарубежному и отчасти российскому опыту, становится фактором, удешевляющим и удлиняющим срок заимствований. Концентрация финансовых ресурсов на региональном уровне также не является единственным способом страховки от риска снижения налоговых доходов муниципальных образований. Бедные муниципалитеты больше зависят не от налогов, а от трансфертов из вышестоящего бюджета. У богатых муниципалитетов также есть возможность финансового маневра с помощью сочетания долгового финансирования и создания резервов. Для них целесообразно предоставление больших ресурсов в виде налогов и большей ответственности в виде отказа от финансирования дефицита их бюджета с регионального уровня.

Третий тезис в острую фазу кризиса может оказаться справедливым, но подобное решение имеет и очевидные недостатки:

1. Из-за асимметрии информации на региональном уровне могут приниматься решения, не всегда оптимальные с точки зрения населения отдельных муниципальных образований.

2. Ничто так не постоянно, как временные решения: кризисная концентрация ресурсов и механизмы «ручного» управления, доказав свою эффективность в кризисное время, могут превратиться в постоянные характеристики взаимодействия региональных и местных властей, что будет эквивалентно отказу от многих преимуществ децентрализации.

Несмотря на справедливость приведенных недостатков централизации финансовых ресурсов во время кризиса на региональном уровне, следует отметить, что регионы были несколько ограничены в проведении альтернативных политик:

• Федерация явно давала региональным властям сигнал: берите ответственность за муниципалитеты на себя;

• созданию адекватных резервов на региональном и тем более на местном уровне объективно мешали недостатки российского законодательства, а также концентрация ресурсов на федеральном уровне;

• введение временной финансовой администрации не прописано в российском законодательстве;

• в 2009 г. закончился переходный период муниципальной реформы, в соответствии с которым были отменены многие паллиативные решения (например, возможность установления дифференцированных нормативов от всех налогов, зачисляемых в региональный бюджет), позволявшие региональным властям находить компромисс между обеспечением финансовой автономии органов МСУ и «ручным» балансированием доходов и расходов местных бюджетов. В связи с этим региональным властям требовались дополнительные финансовые ресурсы, чтобы одновременно заменить дифференцированные нормативы на единые и увеличить финансирование выравнивания неизбежно возросших различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований[11].

Это обусловило тот факт, что рассматриваемые регионы (за исключением Пермского края) выбрали стратегию концентрации ресурсов на региональном уровне.

В регионах (за исключением Пермского края) в 2009 г. снизилась доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов совокупного муниципального бюджета. Это снижение было обусловлено принятием следующих решений.

Во-первых, в 2009 г. в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ региональные власти должны были отменить все дифференцированные нормативы, кроме нормативов по НДФЛ. В частности в Республике Бурятия были отменены дифференцированные нормативы транспортного налога с физических лиц, единого налога, взимаемого в связи с упрощенной системой налогообложения, и единого сельскохозяйственного налога. В Вологодской области полная передача с регионального на муниципальный уровень транспортного налога с физических лиц не смогла компенсировать потери в налоговых доходах от отмены дифференцированных нормативов налога на прибыль организаций, транспортного налога с физических лиц, единого налога, взимаемого в связи с упрощенной системой налогообложения, налога на имущество организаций, акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья, на вина и на алкогольную продукцию (с объемной долей свыше 9 %), от налога на игорный бизнес. В Томской области были отменены дополнительные нормативы по транспортному налогу и налогу на имущество организаций.

Во-вторых, отмена дифференцированных нормативов НДФЛ (Республика Бурятия, Калининградская область) либо их снижение (Томская область) и симметричное увеличение дотаций на выравнивание.

В-третьих, отмена или снижение единых нормативов. Калининградская область — снижение единого норматива зачисления в местные бюджеты по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения до 45 % (ранее 90 %), Тюменская область — отмена налога на прибыль организаций (до кризиса в регионе был установлен самый большой среди всех субъектов РФ норматив отчислений от налога на прибыль в местные бюджеты — 66,7 %). Особенно радикальным представляется полная отмена единого норматива по налогу на прибыль в Тюменской области. Очевидно, что действовавший до кризиса норматив был очень большим, его мог позволить себе только богатый регион. Кризисное снижение доходов, а главное, принятое на федеральном уровне решение о централизации доходов от НДПИ на нефть в федеральном бюджете существенно изменили доходный потенциал данной территории. Однако полная отмена единого норматива отрицательно скажется на финансовой автономии органов местного самоуправления. Исключением из рассматриваемой тенденции стал Пермский край. Еще до кризиса в крае было принято решение о децентрализации налоговых доходов, чтобы стимулировать местные органы власти к интенсификации экономического развития. Реализация решения пришлась на самую острую фазу экономического кризиса. Однако региональные власти не пожертвовали своей стратегией развития региона ради текущих интересов антикризисной политики. Были увеличены (с 5 до 15 %) единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от поступлений НДФЛ, установлены новые единые нормативы для муниципальных районов и городских округов: в местные бюджеты был полностью (т. е. по нормативу 100 %) передан транспортной налог и 70 % налога на имущество организаций по имуществу, не входящему в единую систему газоснабжения. Одновременно был существенно снижен объем дотаций, выделяемых из краевого бюджета, однако снижение дотаций было проведено таким образом, чтобы ни у одного муниципального образования бюджетная обеспеченность в результате замены дотаций едиными налоговыми нормативами не снизилась. Такой подход создает долгосрочные стимулы для местных органов власти по привлечению на свою территорию бизнеса и населения. Заинтересованность местных органов власти — это один из факторов успешного развития территории. Только финансово и политически независимые от регионального руководства города смогут на равных участвовать в международной конкуренции за привлечение людей и инвестиций[12].

Взаимоотношения регионов с органами местного самоуправления в сфере здравоохранения

В России действует многоуровневая система здравоохранения, поэтому налаживание связей между региональными и муниципальными властями с целью реформирования данной сферы является важнейшей задачей. В связи с этим можно выделить два во многом противоположных подхода.

В Тюменской области создана жесткая вертикаль управления сферой здравоохранения. Муниципальная медицина (амбулаторно-поликлиническое звено) сохранена лишь в крупных городах – Тюмени и Тобольске. В остальных муниципальных образованиях полномочия в сфере здравоохранения сосредоточены на областном уровне. Исключение составляет скорая медицинская помощь, финансируемая из местных бюджетов, однако и она административно прикреплена к центральным районным больницам. Они напрямую подчинены Департаменту здравоохранения Тюменской области, ФАП административно присоединены к центральным районным больницам. «Ручное» управление при оптимизации сети привело к определенным успехам. При существующей системе расселения в области сеть практически оптимальна: обеспечивается доступность медицинской помощи при одновременной экономии текущих расходов, осуществлены значительные инвестиции в медицинское оборудование и в капитальный ремонт медицинских учреждений, то есть в среднесрочной перспективе создан значительный «запас прочности» в данной сфере. Однако в случае изменения системы расселения и/или значительного сжатия бюджетных ресурсов в долгосрочной перспективе может понадобится дальнейшая оптимизация сети, которая полностью зависит от политической воли руководства области при этом востребованность институциональных предпосылок для смягчения данной проблемы в долгосрочной перспективе существенно возрастает[13].

В отличие от Тюменской области, региональные власти Республики Бурятия не стали выстраивать жесткую вертикаль в отношениях с органами местного самоуправления в сфере здравоохранения. Вместо жесткого административного подчинения региональные власти используют финансовые рычаги, которые очень постепенно усиливают стимулы у местных органов власти к реструктуризации сети в сфере здравоохранения. Кроме того, региональные власти проводят значительную консультационную работу и осуществляют организационно-методическое руководство в отношении муниципальных учреждений здравоохранения и местных властей в части их полномочий в сфере здравоохранения. По выражению региональных властей, в Республике действует «интуитивное подчинение»: ФАП интуитивно подчиняется врачебной амбулатории и врачам общей практики, те ориентированы на районную больницу, которая, в свою очередь, ориентируется на Минздрав РБ. Так, в 2009 году Минздрав Республики рекомендовал муниципальным учреждениям здравоохранения и органам местного самоуправления определенный набор действий по оптимизации расходов во время экономического кризиса. Из всех районов только один (Баргузинский) не принял данных рекомендаций.

Система «интуитивного» подчинения и постепенно внедряемые финансовые стимулы создают благоприятную почву для бесконфликтного и эволюционного реформирования системы здравоохранения. Вместе с тем, такой подход не позволяет быстро устранить все «очаги неэффективности» в системе здравоохранения. Например, в 2008 году в каждом муниципальном районе Республики насчитывалось по одному медицинскому учреждению муниципального подчинения, тогда как в Кабанском районе их было 5. Соответствующая реструктуризация прошла лишь 15 апреля 2009 года, когда было образовано одно юридическое лицо МУЗ «Кабанская ЦРБ». Несмотря на данное объединение фактически в районе функционирует две районные больницы и три участковые больницы, которые на Республиканском уровне были признаны малоэффективными, в поселке Селингинск до сих пор насчитывается 9 зданий медицинского назначения[14]

 

4. Практическое задание.