Принцип відповідальності службовців суду за прийняті рішення. Неналежне виконання або невиконання своїх службових обов’язків

Відповідальність державних службовців настає за порушення законності та службової дисципліни, невиконання або неналежне виконання ними посадових обов’язків. Вона полягає в застосуванні до державних службовців тих чи інших покарань, стягнень, передбачених законодавством, за винне здійснення ними правопорушень, тобто за провини та дії, що юридично визнані протиправними. Як відомо, правопорушення поділяються на злочини та провини (делікти).

Протиправне невиконання чи неналежне виконання державним службовцем покладених на нього обов’язків (порушення трудової дисципліни), яке не тягне за собою кримінальної відповідальності, прийнято називати посадовою (дисциплінарною) провиною*2.

*2: {Та чи інша дія (чи бездіяльність) працівника є порушенням трудової дисципліни лише за наявності одночасно трьох умов:

якщо дія (бездіяльність) є протиправною, тобто порушується певна вимога чи положення нормативно-правового акта;

якщо протиправна дія (бездіяльність) є винною, тобто вчинена навмисно або через необережність (недостатня кваліфікація або працездатність, відсутність належних умов праці, неотримання службовцем інформації й матеріалів, потрібних для виконання посадових обов’язків, тощо — такі дії не можуть розглядатися як невиконання службових обов’язків, бо в цьому разі працівник невинний у їх невиконанні);

якщо не виконано саме посадові обов’язки, тобто обов’язки, що випливають з даних державно-службових відносин (прикладами таких порушень посадових обов’язків є недотримання державної та іншої таємниці, що охороняється законом, розголошення відомостей, які стали відомі державному службовцеві у зв’язку з виконанням посадових обов’язків і торкаються приватного життя, честі та гідності громадян).}

Дисциплінарна відповідальність — це застосування заходів дисциплінарного впливу в порядку службового підпорядкування за винні порушення правил державної служби, що не підпадають під дію карної відповідальності. Вона визначена на загальних засадах для всіх громадян.

Поряд з цим характер професійної діяльності державних службовців передбачає певні особливості регулювання їх відповідальності. Для державних службовців установлені підвищена відповідальність, домірність відповідальності займаній посаді, що можуть бути застосовані тільки до них (наприклад: попередження про неповну службову відповідність).

Дисциплінарні стягнення можуть накладатися на державного службовця за невиконання або неналежне виконання покладених на нього обов’язків (посадова провина). При цьому необхідно врахувати, що дисциплінарна відповідальність може бути накладена і на тих державних службовців, хто надав інформацію, що спонукала до незаконних дій.

Найбільш серйозними посадовими провинами є ті з них, що приводять до порушення або невиконання законів, указів Президента України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України та рішень судів. Найчастіше посадовими провинами постають порушення порядку реалізації та термінів виконання доручень, установлення непередбачених законами чи іншими нормативно-правовими актами процедур реалізації прав особи та громадянина, виконання норм та доручень не в повному обсязі або перекручення їх змісту.

Крім перелічених, можуть бути й інші випадки невиконання або неналежного виконання державним службовцем посадових обов’язків, що розцінюються як посадова провина.

Видами дисциплінарних стягнень є: зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідність, звільнення.

Варто зазначити, що звільнення як засіб дисциплінарного покарання державного службовця допускається лише за наявності підстав, зазначених у законах України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією».

Дисциплінарне стягнення накладається органом державної влади або його керівником, які мають право на призначення державного службовця на посаду. Це правило обумовлено характером стягнень. Право попереджати про неповну службову відповідність і вирішувати питання про звільнення з посади надається тим органам і керівникам, які мають право призначення на посаду.

Порядок проведення службових розслідувань, застосування та оскарження дисциплінарного стягнення визначається законодавством і відповідними нормативно-правовими актами.

Службова діяльність у системі державної служби базується на суворій ієрархії: державні службовці, які реалізують своє право на певні дії, та особи, які безпосередньо виконують їхні рішення, перебувають на різних управлінських щаблях. Законодавство та практика державно-службової діяльності виходять з визнання презумпції законності всіх наказів і розпоряджень начальників і обов’язковості їх виконання для підлеглих.

Державний службовець, маючи сумніви щодо правомірності одержаного ним для виконання розпорядження, зобов’язаний у письмовій формі одразу повідомити про це:

свого безпосереднього керівника;

керівника, який видав розпорядження;

вищого керівника.

Якщо державний службовець отримує підтвердження у письмовій формі про необхідність його виконання від керівника, який видав наказ, або вищого за підпорядкованістю керівника, державний службовець зобов’язаний його виконати. Відповідальність за виконання державним службовцем неправомірного розпорядження несе керівник, який підтвердив це розпорядження. Водночас державний службовець не повинен виконувати розпоряджень, які є адміністративно чи кримінально карними діяннями.

Дисциплінарну відповідальність треба відрізняти від адміністративної відповідальності.

Як правило, державні службовці (посадові особи) є спеціальними суб’єктами адміністративної відповідальності. Підставою для адміністративної відповідальності посадових осіб є порушення загальнообов’язкових правил, передбачених законами України прямої дії, іншими нормативними актами, якщо дотримання цих правил визначено за посадовий обов’язок державного службовця. Підставою для адміністративної відповідальності службовців є діяння, яке водночас може бути як адміністративною, так і посадовою провиною. До державних службовців застосовуються лише два види адміністративних покарань — попередження і штрафи, які накладаються суб’єктами функціональної влади (представниками влади, посадовими особами контрольно-наглядових органів).

Адміністративна відповідальність застосовується органами або посадовими особами, з якими порушник не пов’язаний відносинами підлеглості по роботі чи по службі (наприклад: суддями, державними інспекторами з охорони праці, інспекторами державної протипожежної служби, головними санітарними лікарями та ін.).

В окремих випадках порушення може містити водночас ознаки як дисциплінарної, так і адміністративної провини й спричинює два види відповідальності.

Чинним законодавством передбачено кримінальну відповідальність посадових осіб за зловживання посадовими повноваженнями, перевищення посадових повноважень, відмову в наданні інформації, присвоєння повноважень посадової особи, незаконну участь у підприємницькій діяльності, одержання хабара, дачу хабара, службову фальсифікацію і недбалість. Залежно від характеру цих суспільно небезпечних дій суд призначає різні міри кримінального покарання, у тому числі позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю.

Для державних службовців має бути передбачено також матеріальну відповідальність. Вона виконує правовідновну функцію та настає за посадовий проступок, який завдав матеріальних збитків державній організації (державному органу). Матеріальна відповідальність передбачає відшкодування винним службовцем завданих ним збитків. До матеріальної відповідальності винні притягуються судом за позовом органу державної влади до державного службовця.

За кожний посадовий проступок може бути застосоване лише одне дисциплінарне покарання.

Наказ (розпорядження) чи постанова про застосування дисциплінарного покарання із зазначенням мотивів його застосування оголошується державному службовцеві, який був покараний, під розписку.

Якщо протягом року з дня застосування дисциплінарного покарання на службовця не буде накладено нового дисциплінарного покарання, його вважають таким, який не зазнав цього покарання. Орган державної влади (посадова особа), який застосував покарання, може зняти його до закінчення року за власною ініціативою, за клопотанням безпосереднього керівника чи трудового колективу, якщо покараний не вчинив нового проступку й проявив себе як сумлінний працівник.

Упродовж терміну дії дисциплінарного покарання міри заохочення до державного службовця не застосовуються.

В умовах зміни парадигми суспільства, трансформаційного періоду розвитку держави, найактуальнішим питанням є реальне запровадження обов’язку державних службовців визнавати, дотримуватися та захищати права й свободи людини і громадянина.

У цьому аспекті рішення органів державної влади, установ, підприємств та їх об’єднань, громадських об’єднань чи посадових осіб, державних службовців можуть бути оскаржені через суд, якщо внаслідок цих дій:

порушено права й свободи громадян;

створено перепони для реалізації громадянином його прав і свобод;

незаконно на громадянина накладено будь-який обов’язок або він незаконно притягнений до будь-якої відповідальності.

Зазначені дії можуть мати як колегіальний, так і особистий характер.

Громадянин має право оскаржити також бездіяльність державних службовців, якщо це призвело до зазначених наслідків. Кожний громадянин має право дістати, а державні службовці зобов’язані надати йому можливість ознайомитися з документами та матеріалами, що безпосередньо торкаються його прав і свобод, якщо немає передбачених законом обмежень на інформацію, що міститься в цих документах і матеріалах.

Суд, встановивши обґрунтованість скарги громадянина, визначає відповідальність посадової особи, державного службовця за дії (рішення), що спричинили порушення прав і свобод громадянина. Щодо державних службовців, які вчинили дії (прийняли рішення), визнані незаконними, суд визначає передбачену законом міру відповідальності, аж до подання про звільнення. Відповідальність може бути покладена як на тих, чиї дії (рішення) визнано незаконними, так і на тих, хто надав інформацію для незаконних дій.
У науковій літературі пропонується вирішити питання про межі підкорення наказу керівника. Воно має бути диференційованим залежно від сфери адміністративної діяльності та досить повно конкретизуватися в нормативних актах, які регламентують відповідний вид державного управління стосовно конкретних обставин: державна служба, військова служба, робота в умовах надзвичайного стану тощо. У зазначених актах має бути визначений порядок оскарження неправомірних розпоряджень. Нормативний акт, який визначає правовий статус державного службовця (посадової особи), може встановити обов’язок не виконувати не лише злочинні, а й незаконні накази (розпорядження), тобто владні вимоги, що висунуті з недотриманням встановлених для цього форми та процедури або потребують реалізації дій, які утворюють адміністративний або громадянський делікт, а також дисциплінарний (посадовий) проступок.

Службова недбалість може мати такі форми: 1) невиконання службовою особою своїх службових обов’язків через несумлінне ставлення до них; 2) неналежне виконання службовою особою своїх службових обов’язків через несумлінне ставлення до них.

Невиконання службових обов’язків – означає невиконання службовою особою дій, передбачених як безумовних для виконання нею по службі. У теорії кримінального права такий вид службової недбалості називають “чистою” бездіяльністю – коли службова особа повністю не виконує свої обов’язки. Неналежне виконання обов’язків – це такі дії службової особи в межах службових обов’язків, які виконані не так, як того вимагають інтереси служби. Тобто це таке виконання своїх обов’язків, яке не повністю відповідає інтересам служби. Такий вид службової недбалості називають “змішаною” бездіяльністю, за якої службова особа виконує свої обов’язки неналежно, діє не до кінця, не вчиняє всіх очікуваних від неї дій. Аналіз практики показує, що типовим для службової недбалості є системне невиконання чи неналежне виконання службовою особою своїх службових обов’язків. Однак відповідальність за ст. 367 КК України не виключається і за наявності факту такої поведінки службової особи, якщо вона призвела до передбачених цією статтею наслідків [2].

Таким чином, об’єктивна сторона припускає несумлінне ставлення службової особи до покладених на неї службових обов’язків, що виявляється в їх невиконанні (бездіяльність) або в неналежному виконанні (дія) і завдає істотної шкоди (згідно з ч. 1 ст. 367 КК України) чи тяжкі наслідки (згідно з ч. 2 ст. 367 КК України). Таке несумлінне ставлення полягає в тому, що за наявності у винного реальної можливості діяти так, як того вимагають інтереси служби, він або взагалі не діє – не виконує службові обов’язки, або хоча й діє, але неналежним чином (не відповідно до закону та умов, що склалися, або відповідно до них, але неякісно, неточно, неповно, несвоєчасно, поверхово, усупереч встановленому порядку тощо). Тому для наявності об’єктивної сторони недбалості необхідно встановити: 1) нормативний акт, яким визначається компетенція службової особи; 2) коло службових обов’язків, покладених на неї цим актом; 3) які саме конкретні обов’язки, в якому обсязі та порядку вона повинна була виконати в конкретних умовах; 4) чи мала вона реальну можливість належним чином виконати ці обов’язки в цих умовах; 5) у чому саме виявилися допущені нею порушення службових обов’язків; 6) які наслідки спричинили ці порушення; 7) чи перебували ці порушення в причинному зв’язку з наслідками.

Обов’язок діяти певним чином, виконати відповідну дію може бути покладено на службову особу законом, указом, постановою, розпорядженням, наказом, інструкцією тощо. Однак для притягнення службової особи до кримінальної відповідальності за службову недбалість недостатньо встановити лише те, що на неї відповідним правовим актом було покладено обов’язок діяти відповідним чином. Для цього необхідно встановити, що особа мала реальну можливість виконати належним чином свої обов’язки. Невстановлення такої реальної можливості виключає кримінальну відповідальність за службову недбалість. На практиці є типові фактори для визначення можливості (чи неможливості) виконання службовою особою своїх обов’язків, які можуть бути об’єктивними чи суб’єктивними.

До об’єктивних факторів відносять зовнішні умови, в які поставлена службова особа (забезпечення охорони матеріальних цінностей, наявність транспорту чи людських ресурсів). Для суб’єктивних факторів характерні особливості цієї особи (її фізичні дані, рівень інтелектуального розвитку, наявність спеціальних знань, досвіду роботи тощо).

Закон передбачає, що злочинною службова недбалість визнається тоді, коли невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов’язків має місце через несумлінне ставлення до них. Ця вказівка закону відноситься, насамперед, до характеристики злочинної поведінки винної особи. Це значить, що за службової недбалості за наявності об’єктивної можливості діяти так, як того вимагають інтереси служби, службова особа безвідповідально, неякісно ставиться до виконання своїх обов’язків, у зв’язку з чим виконує їх неналежним чином (поверхово, неуважно, несумлінно) або взагалі не виконує дії, які входять до її компетенції.

Характеризуючи об’єктивну сторону цього злочину, слід зазначити, що найчастіше (найбільш характерним це є для службової недбалості) вона виявляється в бездіяльності (при невиконанні покладених на службову особу службових обов’язків), але може виявлятися і в діях (при неналежному виконанні цих обов’язків). У разі службової недбалості необхідно встановити факт, що службова особа не здійснила (чи здійснила неналежним чином) ті чи інші дії, які вона зобов’язана була здійснити, з огляду на службове становище. При розслідуванні справ про службову недбалість обов’язково має бути встановлено, що службова особа не тільки була зобов’язана, а й мала реальну можливість виконати дії, передбачені відповідними нормативними актами.

Таким чином, об’єктивна сторона службової недбалості зумовлена вчиненням діяння: по-перше, з використанням влади чи службового становища, яке передбачає використання тих повноважень, якими службова особа наділена, у зв’язку із зайняттям нею певної посади чи здійсненням певної службової діяльності. Іншими словами, йдеться про соціально-правовий статус службової особи, під яким слід розуміти сукупність прав і обов’язків, що утворюють службову компетенцію винного, а також його соціальне значення, під яким розуміється авторитет службової особи, престиж органу, організації чи установи, в якій вона здійснює свою службову діяльність, наявність службових зв’язків і можливостей, що виникають завдяки займаній посаді, можливість здійснення впливу на діяльність інших осіб тощо. Таким чином, для кваліфікації злочину за ст. 367 КК України діяння службової особи має бути обумовлене його службовим становищем. Для кваліфікації діяння за ст. 367 КК України необхідно встановити, що воно вчинене службовою особою під час виконання владних функцій або організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій. Діяння, яке виконувалося як виконання професійних функцій, навіть якщо воно призвело до істотної шкоди, не може розцінюватися як службова недбалість (наприклад, застосування лікарем неправильного лікування, невдала операція і т. п.). Невиконання або неналежне виконання не службових, а професійних обов’язків не може розглядатися як недбалість і кваліфікується за нормами, наприклад, ст. 131, 135, 137, 139, 140 КК України. Не застосовується ст. 367 КК України і тоді, коли несумлінне ставлення службової особи до виконання своїх службових обов’язків передбачено як самостійний склад злочину спеціальними нормами, наприклад, ст. 271, 275, 287, 382 КК України [3].

По-друге, усупереч інтересам служби. Таким чином, беручи певні обов’язки й отримуючи пов’язані з ними права, особа укладає з державою (або з підприємством, установою, організацією незалежно від форми власності) своєрідну угоду про те, що вона зобов’язується виконувати обов’язки та правильно користуватися правами. Така угода може мати умовну форму контракту, трудового договору, ознайомлення з наказом про призначення на посаду. Після укладення вказаної угоди (чи внесення певних змін до неї) особа займає певне службове становище або, іншими словами, те місце в апараті органів державної влади, органів місцевого самоврядування (або в апараті управління недержавної юридичної особи), на якому вона повинна здійснювати свої службові повноваження. Ігнорування службовою особою наданих їй обов’язків або перевищення прав може свідчити про використання їх усупереч інтересам служби. Реальним вираженням учинення діяння всупереч інтересам служби є його незаконність.

До обов’язкових ознак об’єктивної сторони належить також настання суспільно небезпечних наслідків у вигляді істотної шкоди охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб. Указана шкода може полягати в заподіянні як матеріальної шкоди, так і шкоди нематеріального характеру. Поняття “тяжкі наслідки” відрізняється від поняття “істотнашкода” більшим ступенем суспільної небезпеки. Тяжкі наслідки можуть полягати в матеріальній, фізичній, моральній шкоді тощо.

Якщо тяжкі наслідки полягають у заподіянні матеріальних збитків, ними є заподіяння істотної шкоди (шкоди, яка при заподіянні матеріальних збитків у сто й більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян, згідно з ч. 1 ст. 367 КК України). Санкція передбачає покарання штрафом від п’ятдесяти до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років. Частина 2 ст. 367 КК України передбачає відповідальність за службову недбалість, що заподіяла тяжкі наслідки. Санкція передбачає позбавлення волі на строк від двох до п’яти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років та зі штрафом від ста до двохсот п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або без такого. Матеріальний збиток має при цьому в двісті п’ятдесят і більше разів перевищувати неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

У разі якщо істотна шкода полягає не в заподіянні матеріального збитку, а має іншу форму, її “істотність” у кожному конкретному випадку оцінюють, з огляду на обставини певної справи. Тяжкими наслідками, не пов’язаними з матеріальними збитками, можуть бути: повний занепад діяльності підприємства (наприклад, унаслідок доведення його до банкрутства); катастрофа; масове отруєння людей; смерть однієї або більше осіб; заподіяння тяжких тілесних ушкоджень одній чи декільком особам; виникнення масових заворушень; наслідки, які суттєво ускладнюють відносини з іншими державними чи міжнародними організаціями та підривають авторитет держави або її окремих органів на міжнародній арені; приховування злочинної діяльності організованої групи чи злочинної організації (за відсутності ознак співучасті); найбільш серйозні порушення конституційних прав громадян (наприклад, протиправне позбавлення житла, безпідставне ненарахування пенсії або соціальної допомоги дітям, що позбавило потерпілого засобів до існування) тощо. Оскільки в таких випадках ознака “тяжкі наслідки”, як і ознака “істотна шкода”, є оціночною, то її наявність чи відсутність у кожному конкретному випадку встановлюється слідчим, прокурором і судом.

Істотна шкода й тяжкі наслідки можуть бути інкриміновані винному лише за наявності причинного зв’язку між його діянням (дією чи бездіяльністю) та настанням зазначених наслідків. Для цього необхідно встановити, що порушення службових обов’язків передувало настанню істотної шкоди чи тяжких наслідків, що це порушення було їх необхідною умовою і що службова особа усвідомлювала чи повинна була усвідомлювати розвиток причинного зв’язку, тобто те, що це діяння стане причиною настання зазначених наслідків.

Відповідальність за ст. 367 КК України настає лише у випадку, якщо дії, невиконання чи неналежне виконання яких спричинило істотну шкоду, входили у коло службових обов’язків цієї особи. Іншими словами, службова особа може відповідати за результати такого роду правової бездіяльності, якщо обов’язок відповідним чином діяти юридично був включений до кола службових повноважень такої особи. У цьому контексті особливого значення набуває точне встановлення правової регламентації функцій службової особи. Учинення або невчинення дій, які не входять до кола службових обов’язків службової особи, не можуть бути їй інкриміновані. Недопустимими є звинувачення в службовій недбалості за допомогою неконкретних формулювань, зокрема: “службова особа недбало ставилася до виконання своїх службових обов’язків”, “винний допустив злочинну службову недбалість” тощо. У кожній справі про злочинну службову недбалість слід установлювати, у чому конкретно виявилася злочинна службова недбалість, які саме службові функції не були виконані службовою особою чи були нею виконані неналежним чином, яким нормативно-правовим актом вони регламентовані.

Склад злочинної службової недбалості передбачає заподіяння істотної шкоди державним чи громадським інтересам або охоронюваним законом правам та інтересам окремих фізичних чи юридичних осіб. Відсутність істотної шкоди при неналежному виконанні службовою особою своїх службових обов’язків через несумлінне ставлення до них свідчить про відсутність складу злочину, передбаченого ст. 367 КК України.

Аналіз роз’яснень Пленуму Верховного Суду України показує, що вища судова інстанція пропонує кваліфікувати як службову недбалість (за наявності необхідних ознак складу злочину), зокрема: допущення службовою особою розкрадання, втрати чи пошкодження матеріальних цінностей, їх недостачі; порушення правил техніки безпеки, промислової санітарії або інших правил охорони праці службовими особами, на яких за їх службовим становищем на підставі наказу, службової інструкції або спеціального розпорядження безпосередньо не покладено забезпечення дотримання зазначених правил на відповідній виробничій ділянці або здійснення контролю за їх виконанням; діяння службових осіб, які допустили введення в експлуатацію нових або реконструйованих підприємств, цехів, агрегатів, комунальних чи інших об’єктів без очисних споруд; необережне порушення службовою особою порядку використання земель, забруднення та інші подібні дії [4].

Що стосується шкоди, заподіяної через недосвідченість, недостатню кваліфікацію службової особи або з інших обставин, що не залежали від неї і не давали можливості впоратися належним чином з роботою, не дають підстав говорити про наявність злочинної службової недбалості. Так само не утворюють складу цього злочину шкідливі наслідки, що настали з причин, які службова особа не могла усунути.

У деяких статтях КК України передбачено спеціальні види службової недбалості за наявності необережної форми вини і вчинення цих злочинів службовою особою. Установлення ознак спеціального виду службової недбалості виключає застосування ст. 367 КК України. Наявність загальної та спеціальних норм, що передбачають відповідальність за службову недбалість, потребує встановлення у кожному конкретному випадку службової недбалості того, що було порушено службовою особою, – загальні службові обов’язки чи спеціальні правила. Якщо мало місце порушення спеціальних правил, то застосовується спеціальна кримінально-правова норма.

Не можна кваліфікувати за ст. 367 КК України заподіяння істотної шкоди державним, громадським інтересам або охоронюваним законом правам та інтересам окремих фізичних чи юридичних осіб унаслідок невиконання або неналежного виконання не службових, а професійних обов’язків, наприклад, педагогом або лікарем.

Аналіз кримінальних справ про службову недбалість показує, що на практиці досить часто виникають проблеми з визначенням цієї кваліфікуючої ознаки. Причому це має місце не лише тоді, коли результатом службової недбалості є фізична, моральна, організаційна шкода (тобто тоді, коли ця ознака є оціночною і потребує свого визначення в кожному конкретному випадку з урахуванням усіх обставин справи), а й тоді, коли недбалістю заподіюється шкода у вигляді матеріальних збитків.

Службову недбалість необхідно відмежовувати від зловживання владою або службовим становищем, учиненого у формі бездіяльності влади. По-перше, бездіяльність влади є умисним злочином, а службова недбалість – необережним. По-друге, бездіяльність влади може мати місце лише у сфері невиконання владних повноважень, і суб’єктом цього злочину може бути тільки представник влади, водночас службова недбалість передбачає невиконання чи неналежне виконання будь-яких службових обов’язків, а її суб’єктом може бути будь-яка службова особа.